商务部的一份调查表明，近几年来外逃官员数量大约为4000人，携走资金约500亿美元，但目前被遣返并追回财产的只占很少比例。对此，即将在上海、北京召开的第二十二届世界法律大会上，也将“反腐败的国际合作”列为重要专题，届时来自52个国家的千余名法律专家将深入探讨反腐败国际合作的方向和新方法。

　　 目前，我国众多贪官外逃，遣返困难，已成为国内反腐败的瓶颈。专家指出，追逃贪官之难缘于中国和许多国家尚未达成司法共识，但同时打击贪官外逃最重要的是从制度上防止腐败的滋生。

　　追逃难在司法共识

　　去年，逃亡美国两年半的中国银行广东开平支行前行长余振东被遣送回国，成为中美两国间首次成功遣返跨国罪犯的案例。对此，美国联邦调查局国际执行局局长托马斯·富恩特斯曾说：“对余振东这样的腐败官员，我们会来一个，查一个，遣返一个。”

　　尽管如此，仍然有大量余振东们滞留在西方国家逍遥法外。有统计表明，自1998年至去年8月，中国检察机关立案侦查的职务犯罪嫌疑人中，已知潜逃境外的有271人，而5年中从境外抓获的潜逃犯罪嫌疑人仅71人。

　　“根据国际惯例，遣返这些人员、追回资金主要通过两种方式：一是外交引渡条约，二是国际司法协助协定。”第二十二届世界法律大会“反腐败的国际合作”专题中方主席、北京大学法学院储槐植教授如是说。

　　国际上，除欧洲、南美的部分国家之间签订多边引渡条约外，其他大部分国家一般都签订双边引渡条约。目前，中国只与泰国、蒙古等20多个国家签订了双边引渡协议，世界上还有约170个国家没有和中国签订双边引渡条约。而大半外逃官员的目的地——美国、日本、多数欧洲国家尚未与中国签订引渡条约。

　　两个国家间签署引渡条约有一个前提条件，就是双方国家法律对同一种犯罪行为的认识是相同的，对这种犯罪行为的刑罚也是相近的。死刑犯不引渡。但是根据目前中国法律现状，中国法律和别国法律在这些方面有差异，这是双边引渡条约难以达成的一个重要原因。

　　司法理念上的差异是造成外逃官员遣返之难的首要原因。中国的反腐败事业中采用重刑主义，很多人认为，惩治腐败分子时刑罚越重越好，“不杀不足以平民愤”。而西方国家司法界则普遍认为，腐败之所以发生，一个重要原因是由于现存的制度有漏洞。重刑对遏制腐败的功效不能过高预期。发达国家对犯罪（包括腐败）采取的政策体现在法律上是：严格刑事责任，难逃法网；一旦入罪而刑罚不重。

　　“此外，死刑犯不引渡是被公认的国际法原则”，储槐植说。中国在1997年修订《刑法》时规定，贪污10万元以上人民币情节特别严重的就可能判处死刑。当今许多国家都在逐步废除死刑，在多数保留死刑的国家中非暴力犯罪也不判死刑。如果西方国家政府把将在中国因经济犯罪判死刑的外逃罪犯遣送回中国，该国家政府将受到国内和国际舆论的谴责，这也是重大贪官遣返困难的原因。

　　在没有外交引渡条约的情况下，通过国际司法协助也可以遣返外逃官员，能否遣返成功，则取决于诸多因素。而目前，与我国签订国际司法协助协定的国家也只有40多个，其中也以中小国家和地区居多。我国目前还没有与美国、日本、多数欧洲国家签订国际司法协助协定。

　　 司法协助涉及很多内容，包括案件信息交流，司法文书送达、资料交换等相互协助。国与国之间司法协助协定的谈判工作漫长又复杂。国际司法协助谈判双方都是司法实务部门，相对容易达成一致意见，但形成协定付诸文字则需要有关外交部门参加意见。

　　比司法共识更为复杂的问题是，大国在考虑签订外交引渡条约和国际司法协助协定时，首先想到的是意识形态。储槐植强调，“大国之间关系远比小国之间要复杂得多”。比如美国处于战略上的考虑，一方面与中国建立战略伙伴关系，另一方面作为惟一的超级大国不断给正在和平崛起的中国制造麻烦，在遣返外逃官员问题上也是如此。

　　 储槐植说，2003年，第五十八届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》，这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，对于加强反腐败的国际合作具有重要意义。《公约》对因腐败行为受到损害的实体或者个人的赔偿、境外追逃、追赃机制、不经刑事定罪对腐败犯罪所得资产的没收等方面都提出了具体要求。但这些程序涉及的多个执法主体及涉外事宜在我国相关的程序法中均还没有具体规定。

　　取得共识有赖于制度建设

　　上个月因经济犯罪被执行死刑的宋丈艾，虽只是北京一名金融机构的普通业务员，却掌管着1．4亿元的贷款资金。他虚报贷款用途，私刻国家机关部门印章和负责人名章，伪造金融票证，贪污和挪用公款逾1亿元。储槐植说，此类事情频繁发生是因为我们的具体制度、具体管理还很不完善，制度上还存在很多漏洞。在我们内部制度还不完善的情况下，共识就难以形成，争取国际合作反腐的难度也就必然加大。

　　目前，《联合国反腐败公约》对各国提出了预防和惩治腐败的一些基本要求，其核心在于“预防和惩治”，其中预防又是基础性的，因为腐败问题打不胜打。储槐植说，“几年前我就提出，我国腐败的严重性在于腐败的普遍性”，其重要原因在于社会处于转型期。在计划经济时代，权力没有价格不能寻租；而在计划经济向市场经济转变过程中，对权力的制度约束没有到位，权力很容易进入市场，权钱交易变得容易和普遍。

　　 基于此，世界各国反腐败都建立在“严打不如严管”的认识上。储槐植说，各方面管理措施到位，让想腐败的人没有机会腐败，或者没有办法将腐败所得转移到国外，这是防止腐败和打击贪官外逃的治本之策。这也是今年初党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的出发点。

　　 储槐植认为，我国反腐败制度建设首先急需填补立法空白。今年初我国通过《公务员法》，规范公职人员的基本法，对公务员提出9项义务、16项受惩戒的行为的规定，比较具体。但是，还应有许多配套立法需要完善，比如应建立公务员财产申报制度，方便公众对公务员的财产公开查询等。

　　 而在反腐败专门立法方面，我国《反贪污法（草案）》曾前后易稿11次，终未出台。作为补偿，在其后修订《刑法》（1997）时，贪污贿赂罪被单独列为第八章，成为我国反腐败的主要法律依据。而《刑法》关于受贿罪方面有明显漏洞，根据刑法第385条，仅仅对典型的权钱交易行为加以惩罚，变相的权钱交易如感情投资、长线钓鱼等行贿受贿尚没有法律约束。储槐植说，在国外，这些不典型的行贿受贿行为既不是受贿的未遂，也不是受贿预备，而是受贿既遂。在我国还要确认利用职权为他人谋取利益才归为受贿罪，所以许多损害国家集体利益的贪官都不在刑法的惩罚范围内。

　　 在法律约束的同时，我国对公共权力的规范还需要进一步完善。青年政治学院法律系主任林维认为，我国对公务人员行为约束的细节还需要改进。如接受馈赠的范围和数额、财产申报的具体程序、公开程序和惩罚措施。尤其是财产申报制度的不完善、不公开、不严肃，使得刑法中规定的巨额财产来源不明罪丧失独立存在的价值。像去年落马的北京交通厅厅长毕玉玺，一次给足疗小姐20万元小费，足以构成巨额财产来历不明的嫌疑，发现后即应追查，而在实际中大多不了了之。

　　 林维认为，建立健全对国家权力的运作和对国家工作人员的职务活动有一套完备、有效的监督制度。首要的是应当建立和完善国家工作人员的录用、考核、晋升、任免等制度，提高人员的整体素质。公务员制度是民主政治的产物，应当择优录用，通过优升劣汰的体制，公开选拔；一旦发现问题，必须建议一定的制度予以惩戒、罢免。同时将惩戒体系和公务人员的奖励、工资福利、离退休制度等进行挂钩，系统考虑，争取能够吸引、挽留优秀人才进行国家管理，同时又加大其违法违纪成本，使其不敢以身试法。

　　 同时，在腐败行为的打击上，不应当单纯地强调反腐的打击强度，例如判了多少死刑或者无期徒刑，而更应当着重强调反腐的日常性、及时性和准确性，任何腐败行为都会有一个发展的过程，应当尽可能使每一个腐败行为或者实施腐败行为的人员在其发展初期都得到遏制，并且提高腐败行为受惩罚的高概率性，整体提高腐败行为的成本。

　　 此外，对腐败现象的监督重点还应放在舆论监督上。林维强调，坚持不懈地向民众表明对腐败行为的零容忍度，改变目前潜移默化的腐败文化的影响，曝光在日常公共权力行使过程中的不当行为，为群众对这些行为进行举报提供便捷的途径，允许并且鼓励媒体对公权行使的方方面面进行自由报道，对日常反腐败很有必要。　文 ／ 杨 柳