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中国新闻周刊:济南“财政三分”试验

时间:2005年09月15日11:16  来源:中国新闻周刊 热点排行】【推荐】【打印】【关闭
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  济南“财政三分”试验,被认为是同类改革中最为彻底的,它是否代表着改革方向?

  ★ 文/河中舟(发自济南)

  5个多月过去了,张新一仍然拒见记者:“我在家里休息,以后再说吧。”

  张新一是济南市气象局原党组书记兼局长。“为人很不错,也很有能力。”他的一位下属说。

  但是,2005年4月,年届六十的张新一却被“一撸到底”,免去了所有的职务。据媒体报道,因为是半垂直管理单位,济南市委市政府一度派人专程到北京的国家气象局做工作,最后由国家气象局党组下文才免去张新一济南市气象局党组书记、局长职务。

  市纪委的一位负责人向记者介绍说,今年年初,济南市气象局将上级气象部门下拨的20万元“防雷协助费”存入擅自设立的账户。在专项审计过程中,瞒报了此账户和资金,随后,将其中的126400元编造为“上半年奖金”,以每人2000元至3200元不等的标准向职工发放;后来,又以补助费的名义向职工发放了18550元。

  “张新一是撞到枪口了,”济南一位记者说,“在以前,各部门想法给属下发点钱是理所当然的,更何况又快过年了。”

  而张新一所撞到的枪口,就是济南市从2004年11月份开始推行的财政资金管理制度改革中的一项规定:从2004年下半年起,济南市所有市直机关、全额拨款的事业单位,在基本账户和备用金账户之外不允许再有其他银行账号。

  为保证这一规定得到执行,济南市纪委、市委组织部等部门还曾先后两次下发通知:凡涉及到此次改革的所有单位,都不得以任何借口隐匿资金、瞒报账户、借改革之机突击发放钱物。顶风违纪的,不论数额大小、价值多少,对单位主要负责人和直接责任人一律就地免职,再视情节轻重追究党纪政纪责任。

  政府新任“大管家”

  和张新一同时清闲下来的还有王会计。

  作为济南市建委下面一个科室会计,王不用再天天趴在桌上算账,现在的任务只是把领导批字后的一些票据,按期送到几条路之隔的济南市政府资金结算中心报销走账。他的新职位叫“报账员”。

  这次改革中,全市234个单位原有的200多名会计,有的被分流,有的改为“报账员”。他们以前的活儿,王会计指着政府资金结算中心的方向,“都被那里接过去干了。”

  政府资金结算中心,是从2004年年底开始正式运行的市政府直属机构。该中心副主任张霖生说,政府资金结算中心实际上扮演了市财政的“大管家”角色。

  按照市委市政府的安排,截至2005年3月31日,济南市属党政机关和全额拨款的事业单位,共计234个单位的1164个银行账户,被撤销655个,减少56%。而之前,其中一部门银行账户曾高达74个。

  同时,234个单位银行账户里的16.26亿资金结余被统一纳入了政府资金结算中心管理。这些部门所有的支出全部都要经过政府结算中心。这被称为“集中管理,统一开户,分户核算”。

  王所熟悉的财务管理和现在截然不同。在以前,各部门自己掌控资金,资金的使用主要就靠领导的一支笔。但现在,部门见不到钱了,所有的支出,都是“报账员”拿着领导签字的票据前往政府资金结算中心。等结算中心审核完了,合乎规定的,资金结算中心就在部门的账户上直拨资金到需支付的账户上,不合规定的就会被打回。

  “这是一件好事,能够保证政府的每一笔钱都花得合乎规定。”王说。

  全市实行统一的财务制度,由结算中心把关,“可以使监督关口前移,变事后监督为事前、事中监督,变对支出总额的控制为对每笔支出的控制,各部门资金统一纳入中心管理,可以有效地避免部门领导因为不熟悉财政纪律而出现违法犯罪现象。” 济南市政府资金结算中心副主任张霖生说

  另一方面,张霖生表示,通过清理单位银行账户,取消单位收入过渡户,也消除了各单位“小金库”的生存空间。张透露,清理小金库时,一个市属单位就查出了3700多万。

  这是一个连锁的反应,市纪委办公厅宣教室副主任刘海峰说,“小金库不存在了,所有单位的福利又都一样,部门领导就没有了为自己部门创收的压力与动力,政府部门也就少了很多不该有的罚款、创收。”

  但是,手上没有了灵活的资金,对于一些实际工作的部门来讲,终究有很多不方便。“市委市政府出台的一个很好的办法是建立特殊事项审议制度。”张霖生介绍说,政府资金特殊事项审议小组由财政、资金结算中心、监察、人事、审计等部门参加,定期召开会议研究政府资金集中结算中出现的特殊事项。

  张霖生举例说,如按财务管理规定,县团级以下干部出差不能坐飞机,住宿费是60元/晚的标准。“陪领导出去考察,级别不够,总不能就不陪领导一起了吧?这些都是上世纪80年代的标准,现在怎么能行?特殊事项审议小组就可以对此做出研究调整。”

  为应付财权上收后各部门的不时之需,另一个新鲜事物是政府办公用品超市。这个超市位于政府资金结算中心后面楼梯口的一侧。9月12日,周一,当记者推开门时,里面摆满了各种各样的办公用品,但是人却非常少。超市一名工作人员对记者说, 单项价格2000元以下的日常办公用品和低值易耗品,各单位都是从这里购买。不过这里没有现金交易,哪个单位需要了,拿着领导的批条前来领取,结算中心直接把此部门的资金支出划到供货商那里。

  张霖生告诉记者,由于政府的信誉,再加上招标和省去中间环节,这里4200个品种的办公用品,进货价格比其它超市平均低20%。

  那价格超过2000元的办公用品呢?张霖生说,“那要实行政府采购,单项公开招投标。”

  财政“三权分立”

  作为市财政“大管家”的政府资金结算中心,只是济南市政府资金管理改革的具体举措之一。

  济南市政府资金管理制度改革工作领导小组办公室成员、市长助理牟陆阳告诉记者:济南市的资金结算中心制度目前在全国同类城市中是最彻底的。这位济南市政府资金管理制度改革的实际操作者如此解释说,“资金结算中心归政府直属,和财政局是并列关系,能够真正实现财政上的‘三权分立’。”

  这种“三权分立”,按张霖生的说法,是在单位资金所有权、使用权和法律责任主体不变的前提下,政府资金分配权归财政、使用权归单位、监督权归结算中心。这也是济南政府资金管理制度改革的基本原则。

  按照官方提供的资料,实行集中结算以来,济南市政府资金结算中心共拒付违规支出149笔,共计2245万元;事前开列提示单纠正不合理开支业务630项,共计1100多万元。第一批纳入管理的单位,上半年公用支出减少近两成,其中从预算外资金中仅列支7.3万元,与去年同期相比减少2463万元;第二批纳入管理的单位今年第二季度公用支出较去同期减少四成。

  济南市的财政资金改革之所以得以顺利进行,是因为“之前有一系列的改革”。多名官员不约而同地提到市长鲍志强所用的一个词:压茬推进。

  这一系列改革,据张霖生介绍,包括财税、国有资产管理、统计、政府机构、资金管理、福利补贴、资产管理、行政事务管理、行政审批、政务公开等十大改革,济南市委市政府定的是到2007年二季度时初步完成。

  这十大改革之间有着内在层进的逻辑,互相衔接,互相支援。政府资金管理制度改革之前进行了政府机构改革,直接减少17个机构,缩减600多个编制。而之后,福利补贴均衡改革也已完成。“成立了资金结算中心,财政实现统一,公务员的福利也统一了”。

  后一项改革被称为“阳光福利”。共青团济南市委副书记黄波告诉记者,以前党群口属于无法创收的部门,因此相关序列的人员福利待遇就要差很多,“最多也就是过年过节发点油什么的。”但现在,“我是副局级,每个月财政性福利补贴能够拿到1100元,过年过节一年总共还有5000元的过节费。”

  黄波告诉记者,过节费的5000元/年,每个公务员都是一样的。每个月的财政性福利补贴,则因为职务级别而有所不同。具体的数额是,科级600~700元/月,处级800元/月。“人平均是750元/月”张霖生后来告诉记者。

  福利均衡化政策赢得了政府部门普遍的欢迎。市人大办公厅的副秘书长刘民说,“绝大多数部门都是受益者。”

  而济南市审计局副局长曲连璧出具的统计结果则表明,实行新政策后,25%左右的单位津贴和补贴比过去发得少了,50%的单位与以前大体持平,另外的单位比以前发得多了。

  “这是济南历史上最为系统、牵扯面最广、历时最长的一次政府改革,市里决心之大,也是前所未有。”市政府办公厅一位对市里重大政策进行长期调研的副主任说。“这次改革,可以看作是政府对自身的一次集中清算。”

  财政改革方向争议

  “这样的改革在两年以前都已经在很多地方展开了,只是推行的方式不同而已。” 财政部科学研究所副所长刘尚希说。该所所长贾康对记者说,“方向都一致,即实现统一账户、会计集中核算、国库集中收付。”

  但刘尚希对其中一些做法颇有微词,比如财政资金集中管理、统一支付。

  在他眼里,政府结算中心不过是一个“报账中心”“报销中心”。

  他认为,这一做法虽然在短期内对防止官员腐败、节约公共开支能够有效果,但从长远来看,会损害政府的绩效提高。“一个高效、安全、合理的财政制度,需要部门切实地承担起法律责任来,而不是把这份责任统一交给资金结算中心,更不能取消各部门的财政主体地位。”

  “执行主体与财政责任分离,最后是走不长的,他会损耗政府绩效的提高,最后还会回到原路的。”刘尚希说,“比如,一个很现实的问题是,既然部门会计被撤销了,那每年部门的预算编制怎么办?哪里能够指望政府结算中心来为每个部门做预算?财政资金管理制度改革,关键的还是应该在强化预算上下功夫。”



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