中国经济社会论坛

　　城镇是社会生产力发展到一定阶段的产物，是农村与城市之间联系的纽带，城镇的发展状况体现了一个社会的整体发展水平。实践证明加快小城镇建设是保证社会稳定、经济繁荣、农民增收的重要途径，它是统筹城乡发展的基层载体和重要堡垒。

　　一、城镇和城镇化

　　1．城镇。马克思和恩格斯在讲到城镇时指出：城市本身表明了人口、生产工具、基本、享乐和需求的集中。列宁认为：城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的动力。新中国关于城镇含义的解释出现在1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起到主导作用。

　　根据以上的定义，国内学者将城镇界定为：是以非农业人口为主体、聚集人口、经济、政治和科学文化的空间系统。从这个定义可以看出，城镇的两大基本特征是人口的非农性和聚集性。从我国的实际情况出发，小城镇主要包括县政府所在地的城镇、非城关镇的建制镇以及政府所在地的非建制镇。

　　2．城镇化。城镇化是一个动态的过程，这是一个人口集中、经济要素集中、经济实力不断增强的过程。城镇化是人类社会经济发展到一定阶段的产物，是人类社会不断进步发展的过程，是推动社会前进的动力。

　　所谓城镇化，就是指城镇人口通过各种不同的方式不断得以增长的过程。伴随着城镇人口的增长，是产业结构的调整，更具有非农性的特征，各种经济要素开始向城镇聚集。

　　二、加快小城镇建设有利于统筹城乡发展

　　小城镇已经成为我国农村商业和贸易中心，是我国城市化进程的一支重要力量。将小城镇建设作为一个大战略，是我国改革开放以来对农村经济社会发展问题认识深化的结果，优势深化改革的客观要求。小城镇的发展促进了乡镇企业的发展和农村剩余劳动力的转移，大大促进了农村经济发展和社会进步。乡镇企业的发展、农村剩余劳动力的转移和小城镇建设是“三位一体”的整体，彼此相互联系，相互促进。忽视小城镇的建设，势必影响到乡镇企业的发展和劳动力的转移。建设全面的小康社会要求加快农业和农村的工业化进程，转移更多的农村人口，但是由于体制问题、农村劳动力素质问题等大中城市在大规模吸纳农村转移人口方面存在困难，这客观要求加快小城镇的建设，探索一条城乡一体化的新途径。加快小城镇建设有利于统筹城乡经济社会关系。

　　1．加快小城镇建设，有利于推进农业现代化进程

　　农村剩余劳动力的增加已经成为制约农村现代化进程的一个重要因素。目前，我国拥有1.5亿农村剩余劳动力，由于文化素质、技术技能低，大多数只能从事一些简单的工作，就业面被限制在较小的范围之内，转移难度大。随着我国经济体制改革的深入，乡镇企业和大中城市在吸收农村剩余劳动力的能力呈现下降趋势。从客观实践来看，仅仅依靠乡镇企业和大中城市来解决农村富余劳动力是有限的。一方面是农村剩余劳动力的不断增加，另一方面是我国耕地面积的不断减少，使得我国农村的人地矛盾不断激化，在这种情况下，大力发展小城镇可以促进乡镇企业和第三产业的发展，有效地转移农村剩余劳动力。

　　农村小城镇通过吸收农业剩余劳动力，农民开始逐步从事农村工业和第三产业的工作，减轻了农村的土地压力，有效缓解农村人地矛盾。同时土地的合理流转，为农业的适度规模经营和提高劳动生产率创造了条件。小城镇农村工业的发展，可以为农业生产提供更多的资金，促进那农业采用先进的机械化设备，提高农业机械化水平。小城镇的发展，增加了对农产品，特别是商业性农产品和深加工农产品的需求，为农业现代化创造了市场空间，有利于推进农业现代化进程。

　　2．加快小城镇建设，有利于扩大国内需求，保证国民经济快速发展

　　农村市场潜力巨大，但是由于农民收入增长缓慢，引起农民的消费需求不足，使得占全国人口80%的农民仅消费40%的商品，农村市场未得到有效的开发。据资料统计，每增加一个城镇人口可以带动2.5万元投资，每建设一平方公里的市政设施可以带动1.5亿元的投资，每销售100元的住房可以带动130-150元相关产品的销售。

　　发展小城镇可以带动农村基础设施建设，可以扩大农民对住宅、农产品耐用消费品和服务业的需求，可以创造大量的农村剩余劳动力就业机会，可以吸纳大中城市的农村劳动力，减轻大中城市的就业压力。农民进入小城镇，减少了直接从事农业的劳动力数量，农业劳动力人均自然资源占有量也会相应的提高，有利于扩大农业经营规模和提高农民收入，有效的改变农村的生产和生活方式，不断扩大农村市场容量，推动农村经济的快速发展。

　　3．加快小城镇建设，有利于推动农村工业化进程

　　农村工业化建设主要是依靠发展乡镇企业来进行的。规模小、技术含量低、布局分散等制约着乡镇企业的发展，由于受计划经济体制的影响，乡镇企业大多都聚集在小区域内，难以实现相应的聚集效应。发展小城镇可以加强对土地、通信、电力、供水、环境等资源的规划管理，实现资源优化配置和规模经营，为乡镇企业的发展提供优越的条件。

　　加快发展小城镇，打破目前乡镇小社区的局限，通过城镇软、硬环境的建设，吸引乡镇企业向小城镇聚集，实现要素的合理流动和资源的最佳配置，为乡镇企业的规模化发展和技术含量提高创造条件，加快农村工业化进程，走中国特色的农村工业化道路。

　　4．加快小城镇建设，有利于农村小康社会的建设

　　小康社会是一个综合性的概念，它包括社会结构、经济发展水平、人口素质、生活质量、社会秩序等方面的内容。建设农村小康社会是实现全面小康社会的关键所在。

　　统计显示，农民收入与城镇化水平呈现正相关关系。在我国经济发达地区，城镇化水平高，农民收入水平相应较高，反之农民收入较低。2000年，人均纯收入在3000元以上的省市有上海、北京、浙江、广东、天津、江苏、福建等，其城市化水平分别为88%、78%、49%、55%、72%、42%和42%，均高于全国平均水平。而人均收入在2000元以下的地区其城镇化水平均在35%以下，低于全国的平均水平。可见，通过城镇化建设，可以有效的提高农民的收入。

　　此外，小城镇建设通过集中科技、教育、卫生、信息和服务事业，促进乡村精神文明建设，提高农村人口的素质和生活质量。农村城镇建设，不仅可以通过促进工业化、商业化，为农村实现小康社会提供物质基础，而且也会推动农村精神文明建设，提高农村生活质量，从而推动农村小康社会的全面实现。

　　三、加快小城镇建设步伐

　　城镇化建设是一个渐进的过程，在推进我国城镇化进程的过程中，要尊重小城镇自身发展的规律，以党的十六大确定的基本方针为指导，遵循“十五”计划制定的原则，合理布局，科学规划，适度发展。应该从以下几个方面着手：

　　1．科学规划，合理布局。科学规划是整个小城镇建设的基础性和关键性工作，也是一个长期的系统工程。各地应当结合自身实际情况，将发展小城镇作为促进城镇化和带动区域及县级经济发展的长期战略，作为发展农村市场、调整农村经济结构、实现农业产业现代化的一项长期带动战略。

　　各地经济发展水平、自然环境、资源状况、文化氛围各不相同，在充分调查研究和比较分析的基础上作出适合本地区的小城镇发展规划，做到合理布局。规划内容既要包括对新城镇的发展谋划，也包括对原有小城镇发展的完善。从空间范围来看，这种规划应该是多层次的，除了要有县区域内的小城镇发展规划外，还应该有镇的发展规划。从内容来看，发展规划应该突出重点，坚持可持续发展的原则，确保城镇基础设施的一体化和优先发展，合理确定人口规模和用地规模。从效益来看，发展规划应注重经济社会和环境的全面发展，兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调。

　　目前，我国小城镇建设的重点应该是区位条件好、基础条件较好、发展潜力大、已经形成一定规模的小城镇，使之功能尽快完善，成为农村地域性经济、文化中心。根据不同的地域范围，发展小城镇的重点各不相同。在沿海经济发达地区，重点是完善中心小城镇的功能，提高建设和发展水平，对发展比较好、已经形成一定规模的、辐射能力较强的小城镇，可以发展成为中心城市；在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点建设县(市)人民政府驻地镇即部分区位条件较好、发展潜力大的小城镇。

　　2．加速发展小城镇经济是小城镇建设的重点。发展经济是小城镇建设的重点，在科学规划、合理布局的基础上，结合区域经济特点，完善小城镇市场经济体制、调整城镇产业结构、深化乡镇企业改革，实现小城镇的健康发展。

　　①坚持城镇建设与调整产业结构相结合。小城镇建设要依据区位条件，合理选择主导产业，合理规划产业结构和产业布局，加强基础设施和经济服务的建设，积极发挥小城镇对人口、资金、技术、信息的积聚功能，带动当地产业结构向二、三产业转移，鼓励农民从传统的农业种植中分离出来，引导农村劳动力向城镇二、三产业转移。

　　②坚持城镇建设和乡镇企业改革相结合。完善小城镇的基础设施和经济服务功能，加强对农民工的知识技能培训，提高农民工的劳动技能，为乡镇企业的发展提供良好的经营环境，加快乡镇企业向小城镇的聚集。乡镇企业要继续深化改革，调整结构，完善机制，创新技术，解决影响乡镇企业运行的体制问题，保持乡镇企业持续增长和就业容量的不断提高，为进城务工农民提供更多就业机会。

　　③坚持城镇建设和发展特色产业相结合。小城镇在发展过程中，要根据自身的区位条件，发挥比较优势，明确发展方向，确定特色产业。小城镇在激烈的市场竞争中，要从本地的资源、人才和传统优势条件出发，在塑造城镇特色上下功夫，培育自身发展的主导型产业，形成拳头产品，以农、工、商以及服务业兴镇，避免盲目模仿、千篇一律、一哄而上。

　　④坚持城镇建设和农业产业化发展相结合。农业产业化是当前农业发展的新趋势。在小城镇中要积极培育农副产品加工企业、市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，完善产前、产中、产后全程配套服务体系，充分发挥小城镇人流、物流、信息流的中枢作用，把小城镇建设成为农副产品加工和销售中心。

　　3．深化体制改革是小城镇发展的前提。加快小城镇建设，推进农村城镇化进程是一个复杂的、系统的社会工程。深化体制改革，消除不利于小城镇发展的体制和政策障碍，确保小城镇健康发展的前提。

　　①深化农村土地制度改革，妥善解决城镇建设用地的问题。从某种意义上说，保护农村耕地与突进小城镇建设是一对矛盾体。在我国人地矛盾不断激化的环境下，妥善处理城镇建设用地的问题显得至关重要。

　　小城镇建设要在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善处理好进城农民的承包地和宅基地，保护农民的合法权益，消除农民主动进城入镇的心理障碍。要按照“明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，允许农村集体土地使用权采取协议出让或转让、公开拍卖或租用等方式进行流转；允许农民将承包地逐步向种田大户集中，促进土地规模经营。同时，要妥善解决城镇建设用地，建设用地由政府统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的政策，根据征用土地的用途采取不同的用地政策，在国家法律范围内，有效控制总量，开放存量，保持农村土地总量平衡，合理开发利用土地。

　　②推进户籍制度改革，加快农村社会保障制度的改革。我国城乡隔离政策造成了我国产业结构与就业结构失衡，降低了我国要素资源的配置效率，阻碍了城乡之间合理的人口流动，延缓了我国城镇化进程。对户籍制度改革已经迫在眉睫。我国户籍制度的改革应该是渐进式的。可以先放开县以下小城镇户口的户籍管理，实行按居住地和职业确定户口属性，进行户口登记。对凡是进入城镇的农民，只要有合法固定的住所、有稳定的收入、即可办理小城镇居民落户登记手续。

　　目前，我国的社会保障制度是和户籍制度直接联系的。大城市的社会保障制度已经初步建立，而广大农村的社会保障制度建设还处于起步阶段。户籍制度的改革为社会保障制度的完善提供了条件，农民在进入城镇以后，失去了土地这个天然的生活保障，农村社会保障制度的建立，将消除农民的后顾之忧，加速农村剩余劳动力的转移，推进城镇化进程。

　　于今，研究员，研究生学历。英国伯明翰大学公共政策学院、清华大学访问学者，广西大学兼职教授，首都师范大学客座教授，硕士生导师。任国家西部干部研修工作领导小组办公室副主任，全国领导干部学习手册编辑部总编，东中西部区域发展和改革研究院执行院长，中共中央组织部全国公选领导干部面试考官等职务。

　　研究方向：近年来主要从事宏观战略与政策分析、县域经济、区域经济、区域公共政策和城市更新等领域的研究工作。近期政研观点：关于国家战略与国家哲学的地位和作用问题；关于科学发展观和普及形式问题；关于西部开发的核心是进行法律制度建设问题；关于西部城市更新和发展生态型基础设施建设问题。

　　主要成果：先后参与编写《中国品牌与县域经济》、《WTO与中国农业经济领导干部手册》；主持撰写和主编了《科学发展观丛书》、《全国领导干部学习手册》。