7万字审计清单意料之外 问题屡审屡犯意料之中

　　本报记者 刘世昕

　　昨天，国家审计署发布了长达7万字的审计公告，这份新中国成立以来最长的审计清单涉及32个中央部门及其部分所属单位2004年的预算执行情况。

　　出人意料的是，除了涉密的信息外，审计署此次几乎毫无保留地公布了其审计的预算执行情况的绝大部分信息。

　　而一些专家则认为，意料之中的是，此次审计出的还是那些每年屡审屡犯的问题———虚报多领预算资金，转移挪用或挤占财政资金，私设账外账和“小金库”，资金使用效益不高，违规收费。

　　专家们纷纷关注起审计问题清单背后的制度缺陷。

　　北京国家会计学院秦荣生教授认为，相同的问题屡禁不绝，就应该考虑是不是背后的预算制度有缺陷。

　　中国社科院高培勇研究员撰文抛出3个疑问：每一次的审计风暴过后，相关的部门总会或多或少地采取一些整改措施。但审计风暴再起，便会看到问题依旧。能否从根本上改变政府收支行为不规范？

　　审计风暴确实能起到一些矫正作用，但它毕竟是事后的，损失已经出现，还有什么其他办法可以在事前对问题进行防范，克服审计事后弥补的局限性？

　　政府部门违规收钱、用钱不再是个别的现象，除了审计部门外，还有没有部门能加盟监督？

　　花不了的钱为什么能要来

　　审计署昨天的公告称，2004年3月，科技部在安排年度预算时，76．25亿元科技专项资金中仅有18．18亿元落实到具体单位和项目，占23．85％。

　　公告解释说，这一做法不符合《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》中“要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”的规定。

　　同样的问题还出现在水利部、中科院等部门，比如公告还称，水利部有40．41亿元预算资金年初未细化到单位或项目，中科院21．54亿元预算资金年初未细化到具体项目和单位。

　　假如仅以上述3个部门为例，就已经有数十亿元的资金没有在年初安排预算时被安排出去，这样导致的直接后果就是资金的闲置、使用效率低。

　　专家认为，资金闲置就说明一个时间段内某个部门可能花不完这些钱。花不了的钱为什么能要来，并闲置在账面上呢？

　　北京国家会计学院秦荣生教授说，一个部门的预算不够花是问题，多了花不完也是问题，根源在于我国现行的预算编制制度存在不科学性。

　　一直以来，我国的预算支出分配采用的都是在上一年基础上增减的“基数加增长”的办法。这种制度的特点是，不管上年的钱花的是否到位有效，不管今年要做的事情是不是和上年一样，今年能争取到的资金是以上年为基础的。

　　学术界认为，这种资金分配方式的弊端是，以往年支出实绩为依据确定支出指标，其实是以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。

　　比如，有的部门随着职能和任务的调整，今年可能不需要和上年一样多的预算，但“基数加增长”使得一些部门很容易继续保持预算与上年相当的“惯性”。

　　再有“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位，使原来历行节约的单位少支，大手大脚的单位多支，导致分配不公。

　　秦荣生教授说，本来国家预算发布以后应该具有法律效力，但预算在执行过程中有不严肃的情况发生。

　　记者在审计公告中找到的预算执行不严肃的案例是，截至2004年年底，科技部办公厅、基础研究司、条件财务司共将财政预算安排的科技资金1500万元，转移存放在钢铁研究总院、中国农业科学研究院蔬菜花卉研究所、北京理工大学等单位，并由其支配使用，脱离部门财务监管。到审计时，这些司（厅）已从中报销会议费、评审费、培训费、稿费、交通费、餐费等404．40万元，向其他单位拨款379万元，结余716．60万元。

　　3个月前，审计长李金华向全国人大常委会汇报2004年中央预算执行情况后，全国人大财经委员会明确提出了改进预算管理工作的建议，包括要加强预算编制的科学性、预算执行的严肃性，追问预算资金使用效果等。

　　有专家认为，全国人大常委会开始关注审计问题清单背后的预算制度问题可以说是审计风暴刮了3年后最重要的成效。

　　小金库背后的制度缺陷

　　公款私存、私设账外账和“小金库”往往与腐败伴生。为此，国家三令五申，禁止私设“小金库”，但在一些部门和单位，这种现象仍然相当普遍。

　　审计署的公告称，1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截至2005年1月，累计收入8784．33万元，累计支出4808．05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。

　　还有，1998年至2004年，国家体育总局所属某运动管理中心球队，未将收取的国内外企业赞助、比赛费等款项2412．83万元纳入单位财务统一核算，而是直接用于球队教练员、运动员补贴和奖励等支出，余款438．29万元也以现金形式存放或以个人名义存入银行。

　　小金库、账外账背后的制度原因是什么？

　　学术界认为，如果以政府收支作为统计口径，至少有3种收支状况：预算内收支、预算外收支和制度外收支。

　　其中，预算内收支的管理比较规范———有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之———有比较统一的制度规范，部分在预算中反应，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范———由各个地方、各个部门自立规章，自收自支。

　　从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支，属于非规范性收支。它的支用，便与个人、部门利益脱不了干系。相当一部分会进入“小金库”，成为个别领导的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至通过各种渠道转化为个别领导的贪污对象。

　　中国社科院高培勇曾撰文建议，应当把建立完整统一的政府预算纳入视野，尽快作出相应安排，铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖政府收支的政府预算。

　　高培勇还认为，当前政府部门违规用钱的现象之所以呈普遍之势，一个很重要的原因，就在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，眼下政府部门的一部分经费还需依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是要跨越既有制度、在制度之外去寻求的。只要这种财政拨款与部门自筹的政府部门经费来源格局延续一天，政府部门就会兼有社会管理者和牟利者两种角色，就会兼融公共利益和局部利益两种动机，也就会为各种旨在谋取个人、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。

　　专家建议，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”———全部来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件逼近“供给制”。

　　预算制度需要怎样完善

　　由于目前我国实行的“基数加增长”预算编制方法备受争议，北京国家会计学院秦荣生教授建议说，国家应该尝试零基预算的编制方法。

　　秦荣生介绍说，目前一些发达国家在预算编制时采用零基预算的模式，这种预算编制的特点是，每年以零为起点编制预算，对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。

　　零基预算和过去基数分配法的最大不同在于，摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，公平合理地确定预算支出。

　　但中央财经大学教授李燕指出，零基预算的编制方法固然有其进步的方面，但决不能指望推行零基预算就能解决所有预算中所有的问题。

　　李燕介绍说，1998年以后，我国其实已经出台了不少有关预算管理制度的改革举措，比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些制度对提高预算资金的使用效率都有着极大的促进作用。目前关键的问题是怎样贯彻执行好这些已有的制度。

　　　 本报北京9月29日电