“个税一户制”，即每个纳税人拥有一个“经济身份证”，为未来社保体系并轨、构建个人信用体系提前搭好了平台

　　★ 本刊记者 杨中旭

　　“个税一户制管理有着等同‘经济身份证’的重大意义。”中国法学会财税法研究会会长刘隆亨说。

　　这位资深财税专家所言的“个税一户制”管理，是《个人所得税管理办法》的核心内容，该办法将于今年10月1日开始实行。

　　由于一户制管理要求对每个纳税人建立以个人身份证号为惟一标识的档案，特别是“加强高收入者的重点管理”，“对原先比较粗放的税收管理模式提出了更高的要求。”中国社会科学院财贸所张德勇博士说。

　　强调公平、缩小贫富差距，是最近两三年来一系列改革的基本原则。由于税收天然具备调节贫富差距的功能，个税改革成为“2005改革年”的重要一环。

　　和目前引起全民讨论的个税起征点相比，个税管理办法的出台颇为低调。实际上，“由于‘个税一户制’管理为未来社保体系并轨、构建个人信用体系提前搭好了平台，影响极为深远”。中国人民大学财政金融学院教授安体富说。

　　新办法封堵税收漏洞

　　“政府就个税改革征求意见时，我们就提出，不能只改原则而不动执行办法，那样就成空中楼阁了。”中国法学会财税法研究会副会长汤贡亮回忆道。

　　前年秋天，以经济体制改革为主题的中共十六届三中全会召开，提出对税收制度改革“分步走”。其中，专家强调的严征管，与简税制、宽税基、低税率一起，成为改革的基本原则。

　　“任何改革都应该是制度、管理、管理程序同行，征管明确的就是管理和管理程序，”刘隆亨说，“‘严’是指管理的科学化和现代化，否则税还是收不上来。”

　　国家税务总局等部门经过详细论证出台的个税管理办法，较之专家当初的建言又有了很大的进步，“甚至有些超前，”汤贡亮说。

　　新的思路，被国家税务总局副局长王力概括为“四一三思路”，即“建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度、与社会各部门配合的协税制度等四项制度；加快建设统一的个人所得税管理信息系统；切实加强对高收入者的重点管理、税源的源泉管理、全员全额管理等三项管理。”其中，信息系统的建设成为科学化管理的基础，而最关键的则是“一户制”的变革。

　　“一户制”明确了个人申报纳税的义务。“除了要求单位代扣代缴，同时也要求个人申报”，即所谓双向申报制度。安体富说，“这改变了过去单位‘大锅饭式’的上报，造成税务部门惟有亲力亲为地查账才能明晰个人纳税状况。”

　　这样，个人的义务首先被明确，相应地，个人会很自然地联想到，我所缴纳的个税，被用在了什么地方？我是否可以了解其中的细节？政府反过来会受到来自个人的压力。

　　在目前阶段，由于个税改革更多地强调高收入者的纳税义务，相应地，《个人所得税管理办法》也强调对富人的征管。“所谓双向申报制度，目前主要针对高收入群体，”刘隆亨说，“至于扩大到全体纳税人的时间，估计得在三年之后。”

　　引起媒体关注的是，管理办法中指明了高收入群体的范围。金融、保险、证券、娱乐等26个行业受到“额外照顾”。

　　除了回应近年来民意对高收入群体纳税不足的不满（2004年，工薪阶层所纳个人所得税占个人所得税的65％），这种规定也有其实质含义。财政部税政司司长史耀斌在9月27日上午举行的全国人大关于个税起征点的立法听证会上说，如果按照目前的改革方案，工薪阶层纳税人数将由目前的60％降至30％，财政收入也将减少200亿元左右。“这样，通过加强征管，特别是对高收入群体的征管，可以补回一部分的财政收入。”在听证会上第四个发言的北京大学法学院教授刘剑文说。

　　编织新网尚需时日

　　和很多现行法律法规一样，个税管理办法亦有多处暂时超前于现实之处。也就是说，新办法难以在短期内一步落实到位。“但近年来改革的一个基本逻辑是，先把框架搭起来，等成熟时再实质性推进。”国务院发展研究中心一位研究员说。

　　“目前，最影响管理办法实施的，是税基不透明。”安体富说。

　　这种税基上的不透明，包含了4个方面，而任何一个环节的缺失，都将影响“一户制”的执行效果。

　　首先，“一户制”要求其税号在全国范围内“单一存在”。“现实生活中，身份证偶有重复，但因为不会引起经济纠纷，并未引起人们的重视，”安体富说，“‘个税一户制’作为‘经济身份证’，它应是惟一的，也为未来与社保号的统一做好准备。”

　　目前，只有少数企业和单位在支付个人款项时，会做到“先取号、后支付” （即只有获得身份证号码的情况下才支付报酬）。显然，如果不能广泛铺开这一制度，税务部门就很难了解个人的收入状况。

　　其次，收入必须完全货币化。在一些单位、企业和政府部门，一直存在以实物发放福利的情况，这就逃避了个税的监管。

　　第三，由于个税偷漏主要因现金而起，对现金的管理就显得至关重要。“应在全国普遍推广信用卡，大额支出必须经银行结算。”

　　最后，银行之间互不联网，导致个人可用一张身份证在多家银行开户来收取不同渠道的收入，使实名制名不符实，也给税务部门的调查带来了极大的难度。

　　显然，现实中征管之难，远不止仅仅出台一个办法这样简单。

　　“由于花费10年时间实施了专门针对偷漏增值税的‘金税工程’，政府在打击增值税逃税方面效果显著，”中国社科院财贸所张德勇博士说，“尽管建立新的个税信息系统同样需要几年的时间，但只要政府作为，在技术上的实施难度并不是很大。”

　　在这一方面，税务部门当然责无旁贷，但是，税务部门也有自身的难处。“比如协税制度，需要其它平级部门配合，可税务部门有这个权力、这个权威去要求银行、公安这些部门吗？”安体富说。

　　由于认识到了相关的困难，国家税务总局在其网站上也为自己提前做了“辩护”，“在对个人所得税的征收管理上，由于我国尚未建立个人收入监控体系，社会初次分配秩序不规范，大量现金交易存在等原因，使得税务机关难以真正掌握个人收入的实际性质及金额，难以做到应收尽收。”

　　其实，还有更多的新思维因为决策者的慎重而没有写进个税管理办法。国务院法制办财金司司长刘在个税立法听证会上承认，目前改革中需要完善之处颇多，“有的家庭一个人有收入，有的夫妻两人都有收入；有的家庭有上学的子女，有的没有；有的家庭看病要花很多钱；还有的家庭父母生活在非常贫困的农村，等等。这些具体情况都需要考虑，并要有相应的规定。”

　　如此复杂的税制虽然合理，但在征管上难度却很大。“这需要很多配套制度，比如现金管理，银行和税务系统联网等，并且需要税务部门增加大量的人手，”刘隆亨说，“这些都不是短期内能解决的问题。”

　　专家认为，长远来看，应建立综合与分类相结合的税制，最终建立完全的综合税制。实行这样的税制，就是把一个人的各种收入加在一起，然后再考虑各种具体情况，规定具体的扣除额，年终汇总计算纳税，这也应是个税改革的远期目标，并让个税征管真正落到实处。