本报记者 孙雷、柯志雄北京报道 9月28日，国家审计署公布了外交部、发展改革委等32个部门单位2004年度预算执行情况的审计结果，公共部门的财政问题再次进入公众视线。

　　转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费……不同的年度，相似的问题，2004年的审计结果似乎“缺乏新意”。

　　而引起更多质疑的是，为什么同样的问题仍然“屡审屡犯”？长此以往，“审计风暴”的效力何在？

　　对此，中国审计学会副秘书长、审计署科研所副所长崔振龙分析指出，问题并不如此简单，很多问题需要具体分析。根本原因，则在于目前政府的管理水平不够高，提高还需要一个过程；而以“新公共管理运动”为标志，全世界各国都在致力于政府管理水平的提高，这是大趋势。

　　“改革开放这么多年，我们前20年强调的是提高企业的管理水平，现在，到了强调提高政府公共管理水平的时候了。”崔振龙说。

　　“四大问题”老调重弹

　　这次公告展示了一串惊人的数字。而与往年相类似，在32个部门单位被审计出来的问题中，最突出的，仍然是所谓的“四大”：

　　其一，把本该专款专用的财政资金转移挪用或挤占。

　　审计发现，2003年至2004年，卫生部所属卫生监督中心未经批准，动用其管理的健康相关产品评审项目结存资金191.83万元，购置帕萨特等轿车6辆、别克面包车1辆；

　　1997年，科技部下属单位与其他单位共同投资组建北京凯正生物工程发展有限责任公司，在2925万元投资中竟然有2632.5万元来自“863计划”课题经费；

　　此外，国家物资储备局、外交部、国土资源部、水利部、农业部、质检总局、中国法学会、国家物资储备局等部门或其所属单位也不同程度地存在着转移挪用或挤占财政资金的问题。

　　其二，一些部门单位的项目预算编制不实、结余过大，甚至出现虚报多领、高估冒领预算资金的现象。

　　公告显示，2004年，财政部批复了商务部一项高达6亿元的基金支出预算，而实际支出只有4050万元，仅为预算批复数的6.75%。

　　同一年，国资委管理的30多家单位累计多报领住房公积金和提租补贴预算资金906.12万元。

　　同时，广电总局、环保总局、体育总局、中国地震局、国家电力监管委员会等部门也存在着虚报多领预算资金等问题。

　　其三，私设账外账和“小金库”。

　　公告披露，从1991年起，民航总局有关部门通过隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截至今年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。

　　1998年至2004年，体育总局所属某运动管理中心球队，未将收取的国内外企业赞助、比赛费等款项2412.83万元纳入单位财务统一核算，而是直接用于球队教练员、运动员补贴和奖励等支出，余款438.29万元也以现金形式存放或以个人名义存入银行。

　　国资委管理的中国建筑材料工业规划研究院通过编造工资表、虚列项目支出等手段套取资金，私设“小金库”，截至2004年11月末，收入71.64万元，支出28.37万元，主要用于发放奖金、劳务费等。

　　此外，中国社会科学院、国防科工委、建设部等部门或其所属单位也存在着私设“小金库”等问题。

　　其四，巧立名目乱收费。

　　公告称，教育部门乱收费。2003年至2004年，教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元，其中全国大学英语四六级考试委员会向各地主考单位归集英语四六级考试费1.4亿元、北京语言大学收取汉语水平考试费1293.93万元、北京师范大学收取人文社科项目鉴定评审费118.52万元、教育部学位与研究生教育发展中心收取评审费85.38万元。

　　再比如，商务部所属中国食品土畜进出口商会未经报批向其会员企业收取发展基金1501.99万元；环保总局所属环境工程评估中心、环境监测仪器质量检验中心违规收费1244.57万元；国家旅游局未经批准自行设立旅行社经营许可证、景区A级铜牌制作费等收费项目，截至2004年底共取得收入574.13万元……

　　“这些问题都并不新鲜。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授说。

　　与往年审计结果相类似，审计署今年公布的这份公告多少有些似曾相识的感觉。这是为什么？为什么同样的问题仍然“屡审屡犯”？长此以往，“审计风暴”的意义何在？

　　公共资金管理重疾难返？

　　在崔振龙看来，这些问题“并不简单”，并不能轻下结论，认为同样的问题总是“屡审屡犯”。

　　他认为，实际上，虽然近年来的审计查出的问题比较集中在上述四个方面，但具体到各个部门单位，或许一个单位今年被查出这个问题，明年被查出另外一个方面的问题，但往往并不是“同一个错误犯两次”，因此要纵向横向结合地比照才行。

　　同时他指出，很多查出来的问题，也要辩证地具体地分析，才能发现问题的真正原因。

　　比如，此次审计发现，2004年，国家质检总局所属国家认证认可监督管理委员会挪用进出口食品卫生登记等财政专项资金211.3万元，用于信息化建设。

　　从规定上看，以上做法，不符合《财政部关于批复国家质量监督检验检疫总局2004年部门预算的通知》中“项目支出要严格按照批准的项目和用途使用，不得自行改变项目内容”的规定。

　　一方面是违规行为，另一方面，该单位看来并没有把钱用在搞小团体利益上，这就恐怕就存在着怎么定性的问题。

　　再比如，审计中查出有部门多报住房公积金的问题，有些恐怕是恶意违规，而有些，则可能是口径计算上的不同造成的。

　　与崔振龙一样，刘尚希教授也同样强调，对这些问题要具体分析背后的原因，不能一概而论。比如教育部门的收费问题，有一些确实是违规操作，而有时也一些可能就确实是因为经费不足带来的学校的无奈之举；而一些转移挪用财政资金现象，有些地方恐怕也是为了维持机构正常运转，存在“不合法但可能合理”的现象。

　　同时，刘尚希教授也从制度层面分析了上述“四大”问题产生的原因。他认为，之所以相同问题每年审计都会出现，主要还是制度不完善造成的。

　　比如“小金库”的产生，最常见的两种方式是，从预算内资金转化为预算外资金，或者从各种名目的收费中得来。

　　在刘尚希看来，一些部门单位之所以能把资金从预算内转到预算外，就说明预算资金的使用、监管还有漏洞可钻，说明收支两条线等制度还没有完全到位，财权没有真正做到集中，政府部门仍有较大的资金自由分配权，可以进行二次分配。而这就可能形成小金库。

　　而巧立名目收费，其根源，一方面是利益驱动，另一方面则是信息的不对称。“监管者要能知道被监管者在做什么，你才能监管到位呀。”刘尚希指出，信息不对称情况下，监管有效性就会大打折扣。同时，如果了解情况后不处理或者处理力度不够，同样会给被监管者无所谓的感觉，问题也同样无法避免。

　　治本之策：提高政府公共管理水平

　　采访中崔振龙认为，产生上述问题的原因很复杂，而根本性的原因则在于整个政府公共管理水平的“有待提升”，而提高政府管理水平已经成为世界大趋势。

　　20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，以“新公共管理运动”为标志，世界各国，包括发达国家、转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。

　　尽管各国政府改革的起因、内容、范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领。也就是所谓公司治理理念在公共部门中的运用。

　　在崔振龙看来，只有致力于提高政府的管理水平，建立健全管理体系，才可能更有效地从根本上清除目前审计过程中常出现的上述问题。“在政府的每一项行动计划上，需要有科学的计划，既定的规范，相应的内部控制和独立的监督检查。这是一个完整的体系。”

　　在不同的场合，李金华审计长也曾反复强调，目前的当务之急，是政府部门要加强自己的内部管理。

　　而在政府各个部门中，审计署和财政部，一个是独立的监督检查者，一个是公共资金的管理者，在提升政府公共管理水平方面显然发挥着独特的作用。而实际上，在未来的日子里，绩效管理成为这两个部门一个共同的追求。

　　对财政部门而言，他们在开展绩效预算方面的试点。“用来考评现在花的钱的效果如何。”刘尚希介绍说。而从1998年开始的政府预算改革，同样是从部门预算编制改革、“收支两条线”改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革等方面对政府管理水平进行提升。

　　而对审计署而言，它也将更加关注绩效审计。也就是说，关注纳税人资金的使用，不仅是真实合法，还要把老百姓的钱用得有效。现实生活中，很多的损失浪费虽然没有违法，但“比违法的损失浪费还要严重”。发展目标中，绩效审计将变得与财务审计相同重要的位置。

　　“我们要揭露问题，但揭露问题也是为了更好推动政府提高自身的管理水平，这才是审计的根本目的。”崔振龙说。