《瞭望》文章：城镇化走出速度误区
文 ／ 本刊记者 唐 敏
“这次以城镇化为主题的中央政治局集体学习酝酿了多时，中央对这一问题越来越重视，将城镇化与工业化、现代化连在一起，提到很高的战略高度，”中国科学院地理科学与资源所研究员、建设部城乡规划专家委员会委员胡序威告诉《瞭望新闻周刊》。今年9月29日，中共中央政治局进行了一次以“国外城市化发展模式和中国特色的城镇化道路”为主题的集体学习。在此次集体学习之前，建设部曾组织专家对这一主题进行过讨论，胡序威是参与者之一。
从1978年的17．9％到1998年的33．35％，再到2004年的41．8％，中国城镇化水平由严重滞后到逐渐加快，在“十一五”乃至今后更长时期内，中国的城镇化无疑还将保持较高增速，但速度不是第一位的，中国的城镇化进程不能惟“速度”马首是瞻，更不能拔苗助长，其必须与经济社会发展的总体水平以及城市的承载能力相适应。胡序威认为，这既是第二十五次政治局集体学习关注的重点，更是城镇化实践中必须解决的问题。
需要保持一定的城镇化速度
“经过近几年的快速发展，我国城镇化进程不能再一味强调速度，否则会导致一些拉美国家发生过的虚假城市化现象在我国重现，城市出现大量贫民窟。”谈起城镇化进程，胡序威认为首先应正确认识城镇化速度。
他回顾说，在我国历次的五年计划中，到“七五”、“八五”才首次提到城市化这一名词，并且是本着为贯彻中央控制大城市、合理发展中小城市的城市发展方针而提出的。其后，尽管学术界进行着热烈的讨论，但“九五”计划中对城镇化只字未提，一直到“十五”，才制定并实施了加快城镇化发展战略，并提出大中小城市和小城镇协调发展方针，不再控制大城市。
1998年亚洲金融危机后，城镇化的快速推进，成为拉动内需，促进消费结构和产业结构升级的重要力量。在全社会的固定资产投资当中，发生在城镇的固定资产投资占到全社会固定资产投资总额的80％左右，而在全社会消费品零售总额中，县或县以上的占到75％以上，城镇化已成为克服内需不足，促进经济发展的重要推动力。这方面变化最为明显的就是住房商品化。1998年时，全国商品房的销售面积是1．21583亿平方米，到2004年，商品房销售面积是3．823165亿平方米，增长了3倍。
城镇化还加快了社会转型。农民从乡村走向城市，某种程度上也意味着他们的思想观念从封闭走向开放，从传统走向现代。
此外，保持一定的城镇化速度，对于破解长期困扰我国发展的三农问题也十分关键。国务院发展研究中心李善同研究员认为，“统筹城乡发展”是中央所提“五个统筹”的核心，也是实现其他几个统筹的前提和途径。而要统筹城乡发展，就绕不开对城镇化水平的推进；国家发改委宏观经济研究院王小广研究员则强调，今后如不能很好解决城镇化问题，将从根本上限制城乡二元结构问题、三农问题和内需不足问题的解决。在他看来，把城市变得更有效率、成本相对比较低，城镇化进程就会加快，从而带动消费，消费增长加快，工业产品有市场，最终将自然拉动产业升级，形成良性循环。
如何判断目前我国的城镇化水平，此次政治局学习的讲解者之一、北京大学的周一星教授指出，“目前我国仍处于低度城镇化阶段，城镇化滞后于工业化进程仍是制约我国经济社会快速健康发展的主要矛盾”。
造成目前这种低度城镇化的原因，周一星认为有二：一是改革开放前，在利用工农业“剪刀差”优先发展重工业时，用政策人为地形成了城乡二元社会结构，推行非城镇化的工业化；二是改革开放后在经济和城镇化水平都增长很快的同时，采取“离土不离乡、进厂不进城”的策略发展乡镇企业，带来了乡村地区的就地非农化，造成城镇化和非农化的严重脱节。
片面追求速度是误区
虽然目前我国仍处于低度城镇化阶段，但城镇化不可能一蹴而就。对于那种将城镇化率奉为地方发展主要指标、拉动内需主要手段的做法，周一星教授并不认同。在周教授看来，那种单纯地用行政手段变更行政区划，乡改镇、县改市、村委会变居委会的做法，是对城镇化的误解和扭曲。
周一星指出，低度城镇化会导致劳动力过剩、整个社会效率低下及一系列“农村病”；而过度城镇化，同样会带来贫民窟、高犯罪率及城市环境恶化等“城市病”，是一种病态的城镇化。健康的城镇化是经济发展水平和城镇化水平协调的城镇化。
事实上，近几年快速增长的城镇化率，难掩隐藏其后的诸多“病症”。
把城镇化率简单地当作一个城市现代化的指标来追求。城镇化率并不能充分反映城市的现代化水平，如草原、沙漠地区或某些工矿区，仅看城镇化率比较高，并不说明其城市现代化水平高。城镇化的实质是产业结构转型，就业结构优化，非农就业岗位增加。一些地方不重实质，只重形式，致使出现能源紧张、人口膨胀、交通拥堵、生态环境恶化乃至贫民区等诸多城市恶疾。
一些地方则在城镇化之于工业化的作用上存在认识偏差，认为只要推进城镇化就可以拉动工业化，以至片面追求城镇化率。
建设部副部长仇保兴认为，城镇化对于工业化主要有五大作用：产生分工和合作效应；第三产业发展的载体；技术和管理创新之源；基础设施的高效利用；增加需求，刺激消费，城市最大的功能就是消费，否则就没有对工业品的需求，就没有经济发展的动力。但是，这五大功能只有在第二三产业发展与城镇化相匹配时才能实现。工业化推动城镇化，城镇化适应工业化，两者不能本末倒置。仇保兴指出，认为只要推进城镇化就可以拉动工业化是片面的。在城镇化落后于工业化的情况下，推进城镇化可以拉动ＧＤＰ的增长；如果城镇化已经高于工业化，提高城镇化率并不能产生这一效应。
在胡序威看来，所谓城镇化，除了城市建设水平和质量提高之外，首先是就业、环境、社会保障、产业发展等问题。加强基础设施建设，是实现上述目标的一个重要手段。但一些乡镇却错把手段当成了目标，一些领导人在追求“政绩”的心理驱使下，大搞奢华的城镇形象工程。即使在发达国家，人口在20万以下的小城市和小城镇，也很少看到大马路、大广场、大花园，而近些年河南、安徽、苏北的一些县，把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标、级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。而这些豪华城镇由于建设重复，特色不突出，工业发展较慢，形不成主导产业，难以吸引农村剩余劳动力到城镇，最终沦为漂亮的空壳。
为弥补建设资金的不足，一些地方政府打着“规模经营”、“加快城镇化”的招牌，纷纷“圈地”、“围地”，致使良田化为荒地，农民失去赖以生存的土地，据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万～5000万人，而各地政府的土地批租收入到2003年已经达到了5300多亿元人民币。
城市之间盲目攀比，产业结构雷同，争相发展信息产业、高科技产业，缺乏区域的和国家的统一规划，不能为进城的农民工创造足够的就业岗位，大量进城的长期暂住人口不能享受城镇人口的待遇。
本应是龙头的规划却演变成了部分市长的个人意志，市长又因各种原因被开发商牵着鼻子走，造成许多短期行为和错误决策。
中国科学院院士、中国工程院院士周干峙将当前城镇化发展中存在的主要问题归纳为“四个透支”和“三个失衡”，即土地资源透支、环境资源透支、能源资源透支、水资源透支；“三个失衡”则为城市内贫富差距扩大、城乡经济差距扩大、沿海和内地差距扩大。
王小广认为，以上种种表明，我国的城市发展模式存在着问题，一些地方的城镇化俨然变成了城市建设。城市建设速度很快，但是，真正的人口的城镇化、以劳动力家庭的转移为目的城镇化却很慢，城镇化效率很低。进入城市的门槛越来越高，人口的城镇化越来越难。城镇化是“十五”的既定目标，这一目标并没有很好地实现。相反，人口的城镇化，却成为了房地产商炒房的理由，导致房价不断上涨。
因地制宜的多样城镇化
尽管在推进城镇化进程中出现了这样那样一些问题，但目前城镇化滞后于工业化进程仍然是制约我国经济社会快速健康发展的主要矛盾。未来20年，我国仍将处于城镇化加快发展时期。促进城镇化健康发展，对中国社会经济的发展乃至21世纪人类社会的进程都将产生深远的影响，胡序威告诉《瞭望新闻周刊》，这也正是中央如此重视城镇化问题的原因所在。
在他看来，我国人均资源短缺、地域差异大、工业化处于中期水平的国情，决定了我们必须走一条中国特色的城镇化道路。就当前而言，速度已经不是最主要的问题，更应注重质量。
周一星也一再强调城镇化速度“并非越快越好，它应和经济增长、就业岗位增长、城镇化用地增长等要素保持一个相对平衡”，他认为，至少在2020年以前，我国城镇化水平，一年提高0．6个到0．8个百分点是比较正常的，连续多年的1个百分点的增长是有风险的。
尽管周干峙认同0．8％至1％的增率，但他同时认为，城镇化速度不宜过快，而且各地要有所不同，不要搞指标化，不要互相攀比。要改变粗放式增长，改变无视社会和生态成本，不考虑社会公平和长远稳定的不能持续发展的一些模式。
“速度并不是最重要的”，国家发改委社会发展规划司徐林副司长表示，关键是过程要体现和谐、有序，尤其是和谐。
中国城市规划设计研究院总规划师杨保军则认为，城镇化是和城市发展相关联的，不是自己想快就快想慢就慢的。
国务院发展研究中心副主任谢伏瞻强调循序渐进地推进城镇化。他说，在“十一五”期间，推进有中国特色的城镇化进程，这是坚定不移的战略。但是，必须和经济发展的总体水平，以及城市的承载能力相适应，不能拔苗助长。特别是要保证和引导农村人口有序转移，不能以牺牲农村和农民的利益为代价。
对具体的城镇化道路，中科院地理所城市与乡村发展研究室陈田主任强调，“可以学习借鉴国外发达国家的经验，但不能照搬”，他认为，应该加强区域空间的管理，划分不同的功能区，因地制宜地推进城镇化。如京津冀地区、长三角地区等可以以大都市为核心，加强集聚，实现现代化；西部一些省区则应强调保护自然环境；在大都市周边的小城镇，可以发展为都市配套服务的工业，中西部一些小城镇则应调整功能，进行农村社会化、产业化服务，不能一味发展工业。中国地域差异非常大，政策不宜太笼统。
胡序威强调要城乡互动、协调发展，城镇化不能把乡村放在一边，不能走欧美国家走过的农村破产再发展的道路，应鼓励农村人口的逐步转移。在他看来，中国城镇化进程中非常有利的一点是，农村土地集体所有，政府鼓励农民进入城市的过程当中，还保持了农村土地自留的问题，这就为农民进城提供了一个保护。拉美国家则跟我们走了一条截然不同的路，农民失业失地，沦落成为城市的贫民。但是我们也要避免农民无序的流动，盲目的进城。
在因地制宜的同时，胡序威强调要切实缓解就业矛盾。如果城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年城镇化率将达到57％，这就意味着从现在到2020年，将有近3亿农村人口向城镇人口转化。过去ＧＤＰ每增长1个百分点，大体能吸纳120万左右的城镇新生就业。近年来，ＧＤＰ增长1个百分点，大体上只能吸纳100万人就业。随着经济技术水平的提高，吸纳城市就业的能力相应来说还会下降。在这种情况下，怎么样解决农民进城以后的就业问题，怎么样扩大城市就业，无疑将是我们在城镇化进程当中可能长期面对的一个重要问题。
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