站在新的历史起点上（学习贯彻十六届五中全会精神）
——关于“十一五”时期国民经济和社会发展的目标
国家发展和改革委员会主任 马凯
党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），综合考虑未来五年我国所处的发展阶段、发展趋势、发展条件和面临的矛盾与挑战，从全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设出发，提出了符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意愿的发展目标。这对于统一思想、明确方向、激昂斗志、坚定信心，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，具有重大意义。
“十一五”规划目标的时代背景
准确把握“十一五”时期我国发展所处的时代背景，是科学确定发展目标的前提。
“十一五”规划是党的十六大提出全面建设小康社会宏伟目标后编制的第一个五年规划。经过全党和全国各族人民的共同努力，我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略部署的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平。党的十六大明确了第三步战略部署的阶段性目标：在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。实现全面建设小康社会的目标，要经过三个五年规划的努力。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期。“十一五”发展目标的确定，既要体现承继前一阶段良好发展势头的要求，又要体现为后十年的发展打好基础的要求；既要与全面建设小康社会的目标相衔接，又要体现五年时期的阶段性；既要积极向上、鼓舞人心，给市场良好的预期，给人民以希望，又要实事求是、切实可行，充分考虑发展阶段和各种瓶颈约束条件，充分估计各种不确定性因素，使提出的发展目标经过努力能够实现。
“十一五”规划是党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想后编制的第一个五年规划。科学发展观和构建社会主义和谐社会的提出，是我们党领导发展的理念和治国理念的升华。“十一五”规划必须以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观作为“一条红线”贯穿始终。发展目标的确定必须体现科学发展的要求，引导各方面转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展转入科学发展的轨道。做到“五个突出”：按照以人为本的要求，突出人文的、社会的目标；按照统筹城乡、区域发展的要求，突出城乡和区域协调发展的目标；按照转变经济增长方式的要求，突出结构和效益的目标；按照可持续发展的要求，突出提高资源利用效率、保护生态环境的目标；按照构建社会主义和谐社会的要求，突出公共事业和公共服务的目标。
“十一五”规划是在社会主义市场经济体制初步建立但又不够完善的体制背景下编制的规划。“十一五”规划既不同于计划经济占主导地位下的规划，也不同于计划经济与市场经济两种体制胶着状态下的规划。体现社会主义市场经济体制初步建立的特征，在发展目标的选择上，就要减少主要由市场机制发挥作用、由企业自主决策的一些产品产量目标。体现社会主义市场经济体制还不够完善的特征，在发展目标的选择上，就既要把改革放在突出重要的位置，明确深化改革的阶段性目标，又要突出政府履行职责，体现政府承诺的发展目标。
“十一五”规划是在经济全球化趋势增强、我国加入世界贸易组织过渡期即将结束背景下编制的规划。我国经济与世界经济的联系日益紧密，我国的经济发展对世界经济的影响越来越大，受世界经济和国际市场波动的影响也在加大。“十一五”规划的第一年，我国加入世界贸易组织后主要产业和产品的过渡期将结束。在这种国际环境下，我们必须用更广阔的全球视野来谋划未来的发展，增强在经济全球化趋势深入发展和我国全面开放条件下谋划发展的能力，妥善应对扩大开放过程中面对的各种挑战和风险。确定的发展目标，既要体现抓住机遇、加快发展的紧迫感，又要充分考虑世界政治经济的不确定性，考虑到可能遇到的新挑战，考虑到利用两个市场、两种资源可能带来的风险。
“十一五”规划是在我国发展进入新的发展阶段背景下编制的规划。从经济发展周期看，从“十五”中期开始，我国彻底摆脱了亚洲金融危机的阴影，经济发展进入新一轮增长的上升期。同时，经济运行中也出现了一些不稳定、不健康因素，部分产业低水平盲目扩张、生产能力过剩等不良后果，在“十一五”开局之年很可能显现。确定“十一五”的发展目标，既要考虑到尽可能延续前两年增长的好势头，保持国民经济平稳较快增长；又要考虑到消化盲目扩张带来的生产能力过剩、银行不良贷款增多等不良后果，努力化解积累的矛盾和问题，引导各方面着力增强自主创新能力，推进经济结构调整，转变经济增长方式，实现又快又好的发展。
“十一五”规划目标的主要内容
《建议》指出，综合考虑未来五年我国发展趋势和条件，“十一五”时期要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。这是党中央对“十一五”发展目标的总要求。同时，《建议》从经济增长、资源环境、自主创新、改革开放、社会发展、人民生活和民主法制等七个方面明确了“十一五”时期的主要目标，体现了“十一五”时期的阶段性特征和落实科学发展观的基本要求。
在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番。这是根据党的十五大、十六大精神，充分考虑“十五”时期发展的实际，从产出方面提出的代表性目标。国内生产总值是反映一个国家经济规模、综合实力的代表性指标，国内生产总值增长速度是确定其他发展目标的重要基础，也是制定宏观调控政策的重要依据。党的十五大和十六大明确要求，到2010年要实现国内生产总值比2000年翻一番。“十五”时期，我国年均经济增长预计将达到8.8％，超出实现国内生产总值翻一番要求的7.2％的速度。据此测算，“十一五”时期年均增长速度达到5.7％左右，就可以实现经济总量十年翻一番。这样一个目标明显偏低，不符合我国经济发展的实际。“十一五”时期，我国具备经济持续较快增长的市场空间、物质基础、体制保障和较为有利的国际环境。《建议》在国内生产总值翻一番的基础上提出了更高的目标，要求实现人均国内生产总值翻一番。考虑人口增长因素，“十一五”时期国内生产总值年均增长只要达到7.5％左右，即可实现人均国内生产总值翻一番的目标。从需求和供给条件分析，7.5％目标的实现是可能的，与“十五”时期年均增长8.8％的速度相比也是比较稳妥的。为避免单纯追求增长速度的倾向，《建议》还明确要求，实现人均国内生产总值翻一番，必须建立在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上。
资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制。这是从我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境对经济发展已构成严重制约的实际情况出发，在投入方面提出的重要目标。我国资源禀赋较差，生态环境比较脆弱，支撑经济增长的能源和重要矿产资源都严重短缺，又处于工业化和城镇化加速发展的时期，必须较大幅度地降低资源消耗，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗和生态环境代价实现经济的较快发展，这样才能有效化解人口资源环境与经济发展之间的尖锐矛盾。《建议》要求，到2010年，单位国内生产总值能源消耗要比2005年降低20％左右，这意味着“十一五”时期年均节能率要达到4.4％左右。1980年至2004年，我国按2000年价格计算的万元国内生产总值能耗由4.29吨标准煤下降到1.58吨标准煤，年均节能率为4.1％，基本是用能源消耗翻一番支撑了经济总量翻两番。虽然这几年我国能源消耗增长速度快于经济增长速度，但这并不代表我国经济发展的常态，也说明我们节约能源的潜力还很大。“十一五”时期，只要我们进一步强化能源节约的政策导向，大力调整优化产业结构，大力开发和推广应用节能技术，加强能源生产、运输、消费各环节的管理，这一目标是可以实现的。《建议》还针对这几年我国生态环境恶化趋势没有得到遏制、土地特别是耕地减少过多的情况，要求基本遏制生态环境恶化趋势，有效控制耕地减少过多状况。节能、生态环境、节地三个目标，充分体现了《建议》落实科学发展观，坚持实施可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会的政策导向。
形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。这是把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，使企业成为自主创新主体的具体体现。破解资源环境对发展的瓶颈制约，改变单纯靠资源投入、靠资金投入、靠简单劳动支撑经济发展的局面；实现产业结构由高消耗向高效率、由粗加工向精加工转变的优化升级；增强我国的国际竞争力和抗风险能力，真正自立于世界民族之林，都要求我们必须大力推进技术创新、产品创新、品牌创新、企业创新，走出一条掌握更多核心技术、拥有更多自主知识产权、涌现更多世界知名品牌的发展之路。企业是市场竞争和创造财富的主体，也是实现自主创新的主体。随着经济全球化的深入发展和科技进步，那些拥有自主知识产权和知名品牌、具有全球配置资源能力、左右世界竞争格局的跨国公司愈加成为世界经济的主导力量。我国只有形成一批这样的企业，才能适应全球经济竞争、科技竞争的形势，才能有效化解科技瓶颈和资源瓶颈制约，也才能逐步使我国的经济发展从单纯的技术引进、加工组装向自主创新、自主制造转变，从单纯依靠低价优势、数量优势向技术优势、品牌优势转变，逐步改变单纯依靠消耗资源和污染环境为代价的低端产品“世界工厂”的格局。
社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡。这是实现科学发展的必然要求和有力保障，也是实现又快又好发展的强大动力。改革开放以来，我国各领域的改革都取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步建立。但体制机制障碍依然不同程度地制约着发展，改革不到位、体制机制不完善是经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要根源。这一问题不解决，深层次的矛盾就难以化解，发展不仅难以全面和协调，而且也难以持续。我国的对外开放已经发展到把提高开放水平和质量放在更重要位置的阶段。我国具备全方位、多层次、宽领域参与经济全球化的综合优势，具备继续较大规模承接国际投资和产业转移的条件。“十一五”时期，我国对外开放面临更加复杂的国际环境，经济全球化既孕育着机遇，也潜伏着风险。近几年围绕纺织品出口、知识产权、人民币汇率、能源资源等方面的外部压力逐步加大，今后来自国际社会的技术壁垒、环境壁垒、反倾销等贸易摩擦也会增多，新的矛盾和问题还会继续出现。在这种形势下，《建议》明确“十一五”时期改革开放的阶段性目标，有利于引导各方面把工作重点转向突破体制瓶颈、转变对外贸易增长方式、提高利用外资水平上。
普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口明显减少。这是针对我国社会发展中存在的四个突出问题提出的导向性目标。发展义务教育、健全社会保障、促进就业、扶贫减贫是政府应该提供的公共服务，是政府的重要职责。我国城乡、区域发展的不平衡，首先表现在生活在农村和城市的居民、居住在不同区域的人口享有的公共服务有较大差别；居民收入分配的差距，也主要在于公共服务分配不公，导致了人们参与发展的起点不公、就业机会不公。因此，健全并公平地分配公共服务，是“十一五”时期社会发展的首要任务。发展教育既是满足人的全面发展的需要，也是实现从人力资源大国向人力资本强国转变的根本途径。我国各级各类教育都取得了较快发展，但最薄弱的环节仍然是义务教育，特别是农村义务教育。尽管总体上我国已基本普及九年义务教育，但仍有部分农村地区、民族地区、农村贫困家庭子女没有完全、真正享受九年义务教育，辍学率很高。所以，普及和巩固九年义务教育仍要作为教育发展的重中之重。就业是关系人民群众切身利益的问题，也是我们要长期面对的难题。未来一个时期，我国城镇新成长劳动力、城镇下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业等三方面的压力都很大，就业矛盾十分尖锐。要坚持把促进就业放在优先位置，实施积极的就业政策，千方百计扩大就业。健全社会保障体系，既有利于扩大消费需求，使经济增长更多地建立在国内消费需求增加的基础上，也是社会稳定的基石，有利于社会和谐进步。经过多年努力，我国的社会保障体系建设已经取得了重要进展，但仍不适应保障人民群众基本生活的要求。要通过继续完善城镇职工各项保险制度、解决进城务工人员社会保障问题和积极探索建立农村最低生活保障制度等措施，逐步健全社会保障体系。扶贫减贫是政府的重要职责。我国扶贫工作取得了显著成效，贫困人口大幅度减少，但扶贫减贫的任务还相当艰巨。即使按年人均纯收入不足668元的低标准，农村绝对贫困人口仍有2610万人，全国还有2200万领取最低生活保障的城镇人口。“十一五”时期，必须进一步加大扶贫工作力度，努力减少贫困人口。
城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善。提高城乡居民收入水平和生活质量，既是我们发展经济的根本目的，也是推动经济发展的内在动力。《建议》把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，要求在经济发展的基础上不断提高城乡居民的收入水平和生活质量，努力改善城乡居民的居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件。这既体现了贯彻“三个代表”重要思想，体现了坚持以人为本的科学发展观，又有很强的针对性，对提高城乡居民的消费能力、扭转经济增长过多依靠投资和出口带动的局面具有重要意义。价格总水平既是宏观调控的重要目标，也是保障人民生活水平不断提高的重要前提，必须在经济发展中稳定价格。随着人民生活从温饱型小康向全面小康迈进，城乡居民的消费需求也从传统的吃饱穿暖，转向提高居住水平，改善出行条件，丰富文化教育生活，追求环境优美等。《建议》适应城乡居民需求结构的这种变化，突出强调要改善居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件，这既具有很强的针对性，也使发展目标更贴近百姓，有利于激发人民群众投身经济社会发展的热情。
民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。构建社会主义和谐社会是我们始终追求和长期奋斗的目标，也是经济社会发展的重要保障，只有经过长期奋斗、不懈努力才能逐步实现。在不同的发展阶段，和谐社会建设有不同的具体目标。社会主义民主政治建设和精神文明建设，既是中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，又是推进和谐社会建设不可或缺的重要内容和营造社会和谐的重要保障。安全生产和社会治安是经济社会发展中两个十分突出的问题，涉及千家万户，关系人民切身利益，群众十分关心，党和政府也十分重视。所以，《建议》在发展目标中，着重就民主法制、精神文明、社会治安和安全生产提出了目标要求。
“十一五”规划目标的突出特点
《建议》提出的规划目标，全面体现了科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，在目标体系、目标结构和具体内容上具有鲜明的特点。
紧扣主题。“十一五”时期是我国经济社会发展的关键时期，“十一五”规划是全面建设小康社会进程中的关键规划。确定导向清晰的发展目标，对于引导各方面更新发展理念、创新发展思路、转变发展模式至关重要。《建议》确定的发展目标，充分体现了“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”的主题。紧扣立足科学发展的主题，明确了经济增长的目标，也提出了单位能源消耗降低20％的具体指标；紧扣着力自主创新的主题，明确提出要形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；紧扣完善体制机制的主题，明确提出了社会主义市场经济体制比较完善、开放型经济达到新水平的目标要求；紧扣促进社会和谐的主题，明确提出了构建和谐社会取得新进步，以及民主法制和精神文明建设等方面的目标。
统筹兼顾。我国经济社会发展面临的任务，需要妥善处理的各种十分艰巨复杂的矛盾问题，在世界经济发展史上少有先例。《建议》确定的发展目标，充分体现了我们党长期坚持的统筹兼顾的思想方法。七个方面的发展目标，既反映了抓住机遇、加快发展的愿望，更体现了正视问题、科学发展的要求；既提出了经济发展目标，更突出了自主创新、资源环境、改革开放、社会和谐、人民生活等方面的目标；既符合《建议》的定位，提出了战略性、方向性的目标，也提出了两个具体的、量化的指标。特别是，既从产出方面提出了经济增长的指标，也从投入方面提出了约束性强的能耗指标。这在党中央历次制定的国民经济和社会发展规划《建议》中还是首次，表明我们党驾驭推动发展的能力更加成熟和理性。
区分功能。《建议》提出的目标按其性质和功能，分为导向性、预期性和约束性三类。导向性目标是政府希望的发展方向，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府通过创造良好的环境，引导市场主体的行为方向，使其与政府希望的发展方向尽可能保持一致。预期性目标是凝聚了人民意愿的国家战略意图，是在导向性基础上进一步强化了实现意愿的目标，政府要综合运用经济政策引导市场资源配置，努力争取实现。约束性目标是在预期性基础上进一步强化了政府实现意愿的目标，是中央政府对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。同时，《建议》提出的目标，对不同地区要求的程度不同。上述考虑，将在国务院编制“十一五”规划《纲要》中落实。
与时俱进。“十一五”规划是在我国发展进入关键阶段，改革开放面临新形势下制定的。《建议》确定的发展目标，充分反映了发展的阶段性特征和时代背景，体现了我们党与时俱进的风范。比如，根据“十五”时期经济发展的实际情况，《建议》与时俱进地调整修订了党的十五大、十六大已经确定的目标。再如，根据我国资源环境状况与经济发展的矛盾已经上升到现阶段我国现代化建设主要矛盾之一的情况，《建议》对今后五年我国的能源消耗、土地占用和生态环境建设提出了十分明确、十分严格的要求。又如，在社会主义市场经济体制已经初步建立的条件下，规划目标体系的结构和性质都发生了很大变化。政府制定的发展规划，应该减少主要由市场配置资源领域的目标，强化政府履行公共职责的目标。《建议》提出的发展目标，充分体现了这一体制背景。七个方面的目标，没有作为市场配置资源结果和企业自主行为结果的目标，突出强调了义务教育、促进就业、社会保障、扶贫等政府履行公共服务职责领域的目标。
总之，《建议》确定的发展目标，高瞻远瞩、思想深邃，富有战略性、前瞻性、导向性，对国务院编制好“十一五”规划《纲要》，以及各地区、各部门编制好地区规划和专项规划，具有十分明确的指导意义。
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