15年里，上海浦东新区变化不仅体现在经济总量上,还有政府庞大了，服务萎缩了，增长放缓了……浦东陷入了一个必须依靠再次大张旗鼓改革的境地
□记者 钟加勇
金秋的浦东新区，正在期待着再次改革。
2005年6月，国务院批准了上海市浦东新区作为中国第一个综合配套改革试点的方案。这能否延续过去15年的浦东神话？
第二次选择
“每个城市的发展都有一个黄金时期，这个时期也就是10－20年。”英国著名城市规划专家彼得·霍尔在《城市文明》中分析了2500年的城市发展史，包括公元前500年的雅典，14世纪的佛罗伦萨，17世纪的伦敦，18世纪的维也纳，19世纪的巴黎……这个规律看上去也适用于世纪之交的浦东。
自1990年开始开发以来，上海浦东新区以年均21.3%的经济增长速度，让昔日阡陌纵横、默默无闻的农田菜地呈现出一个高高矗立的现代化城市轮廓。
然而，从第16个年头开始，这种靠政府主导的招商引资、投资拉动经济增长的增长模式在浦东变得难以为继了。由于遭遇土地和能源的瓶颈，伴随着商务成本的高涨，外资项目和工厂开始纷纷撤离。这让浦东的“生命线”第二产业在这个年头应声下落。同时，虽然浦东一直希望全力打造服务业，但其第三产业对GDP的贡献却从未超过50%。
人们发现，这个日益现代化的城市高楼里面，金融中心、贸易中心、物流中心等等城市功能并没有像外界想象的那样发挥它所应有的作用。这让一贯先行先试的浦东一时陷入尴尬的境地。
正是在这样的背景下，2005年6月，国务院批准了浦东作为中国第一个综合配套改革试点的方案。与15年前不同，这一次，中央对浦东的要求是“3个着力、4个结合”——浦东综合配套改革试点，“要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构；要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用”。
这应该是至今为止中国政府宣布“2005年为中国改革年”后最大的一个改革动作。不过，当记者来到浦东新区政府采访的时候，这里的气氛却相当谨慎。
“综合改革试验区的事情我们不做宣传。”浦东新区新闻办工作人员告诉记者，在国务院批准了《浦东综合改革试验区方案》后，浦东曾准备在9月份召开一个新闻发布会，然而发布会后来因故推迟。时至今日，就连新闻办的工作人员也不知这个外界日益期待的发布会何时成行，而综合改革试验区要改革什么内容也一时变得极为敏感。据说来自中央领导的指示是“只做不说”。
记者在浦东新区政府规划委的办公室看到，工作人员正在忙着打印关于综合改革试验区的讨论文件，准备呈给各相关领导，不过这一切在没有定论之前尚不能公开。浦东新区社会发展局工作人员也告诉记者：“社会和经济如何协调改革还在酝酿阶段，各部门尚未达成共识，怎么做还要等。”
在外界看来，浦东作为第一个获批的综合改革试验区，这将是浦东“二次创业”的机会，但实际上，记者在浦东的采访中总能感受到这样一种氛围：虽然综合试验区有利于时下正在倡导的和谐社会的建造，但对浦东来说，却是对过去15年政府主导的投资拉动型经济增长模式的终结，下一步该怎么走，当地政府相当审慎乃至踌躇。
外资尽头
在第15个年头之后，浦东利用外资这条生命线遇到了瓶颈，历来鲜有负面新闻的浦东开始不断有媒体报道外资撤出的消息。
一直十分关注外资流向的上海社科院外国投资研究中心主任李小钢早就看到了这一现象，并且刚刚完成了一个上海市政府委托的热点课题——《近5年上海外资进出状况调查》，他告诉《商务周刊》：外资撤离最早起源于美国的3M公司。
3M是最早（1984年）进入上海的跨国公司，那时候浦东新区还没有成立，20年来始终没有在上海以外的地方设过分支机构，并不像诺基亚、西门子等跨国公司，除了上海，还在全国布点。但是，2005年年初，3M还是把一个分部搬到了苏州。
3M的撤离被当作是一个标志性的事件，由此开始，一些已经在上海和浦东设立的外资企业，开始向周边城市甚至更远的地方转移。2005年8月，贝尔阿尔卡特宣布即将成立的研发总部并没有放在浦东，而是远走西部的四川成都，据说整个公司的总部将可能随之搬迁。与此同时，像英特尔、西门子这样较早在浦东落户的外资企业也没有继续在浦东追加投资、扩大产能，而是选择了向外走。
不过，这一现象从官方的统计数字上却看不出来。浦东新区经贸局综合发展处处长陈炜告诉《商务周刊》：“浦东的外资招商今年截止到现在就已经40多亿美元，而去年全年才32亿美元。”
“这主要是因为外资的撤离不是一种外移，而是一种外扩。”李小钢解释说，外移就是拔根的，就是把整个公司都撤出，像联合利华就有这个味道；大部分公司都是外扩，上海的机构还保留，只是工厂外迁，或者只是在外地再建一个新厂。
但李小钢提醒到，外扩其实也意味着外资把最好的那部分从上海转移了，因为它新设在外地的工厂或部门肯定更具有竞争力或者技术水平更高。他在课题调研中发现：虽然外商投资从统计数字看还继续往上走，但里面具体结构已经发生变化。
实际上，虽然外资的变化在产出方面的影响有滞后效应，但已经日益显现。由于浦东过去的外资项目多数集中在制造业，因此，外资的竞相离去让浦东今年的工业总产值突然掉头向下。与上海市工业总产值继续保持两位数增长显得不相协调的是，浦东今年以来的增幅非但没有再现过去20%以上的高速增长，反而只有全上海的一半。
这种从来没有过的现象，令浦东上上下下充满了忧虑。一位开发区老总曾私下总结到：浦东现在还是“九五”期间引进了大批10亿美金以上的大型项目，比如通用汽车、华虹NEC、克虏伯钢铁等，而“十五”期间一直没有10亿美金以上的大型项目，“现在后劲没了”。
外资的撤离，其实跟浦东政策优势的丧失以及越来越高的商务成本有关。翻开浦东的历史，其实也就是一部优惠政策史。“八五”和“九五”期间，中共中央和国务院就先后下发了中发（1990）100号、国函（1992）5号和国函（1995）61号三个文件，给上海和浦东赋予了一系列的优惠政策。这些政策为浦东筹措了大量资金，同时，允许浦东对外商投资项目的税收实行“五免五减半”、“二免三减半”优惠等等。
现在，这些优惠政策大部分期限已到，与此同时，中国已经从局部开放走向全面开放，浦东不得不和其他地方展开竞争。但高企的商务成本，让浦东的优势无论跟苏州还是昆山相比都变得荡然无存。3M苏州工厂厂长费韶章在谈及商务成本时说到：“同样是买断50年的使用权，浦东外高桥的价格是110美元/平方米，而苏州工业园区的公开报价仅为15美元/平方米。”
“在这种情况下，外资流出上海的途径主要有两条，一条是沪宁路，一条是沪杭路。” 李小钢向《商务周刊》描述，这两条路中，能够提供较好的投资环境，较好的守住大门的是沪杭路方向的松江，因此上海的外资流到浙江嘉兴一带的不多；而嘉定则守得比较差，从沪宁路走的外资根本在嘉定停都不停，直接就奔向苏州和昆山。
这种外资流向的结果是，近年来苏州吸引外资数持续超过了上海。2004年，苏州外资总量在全国大中城市排第一位。
反思傻瓜模式
“我讲一句刻薄话，现在的开发区模式任何一个都可以成功。”在做过几百个关于各种开发区的课题调研之后，浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝向《商务周刊》这样总结现行的开发区模式——授权给你，然后就是圈地，赶农民，把土地抵押给银行，拿出资金滚动，制定各种各样的优惠政策，然后地价可以倒挂，税收可以减免，甚至可以拖欠社保基金，这样当然GDP就上去了。
“这种模式仅仅出政绩，老百姓却非常穷。”杨周彝以长三角某开发区为例计算，该开发区的人均GDP高达14万元，走在全国前列，但人均年可支配收入却只有1万多元。“一般来说，GDP里的1/3是可支配收入，它却连1/10都不到。然而，这个开发区现在做‘十一五’规划时还提出年均要增长33%以上，也就是5年要翻两番。”杨为这样的GDP感到担忧：“这有什么意思。”
“以资源换投资的模式，最终让开发区只能沦为跨国公司的生产车间，外资只是借贵方一块宝地和廉价的劳动力。”杨周彝告诉记者，他在东莞考察耐克、阿迪达斯的鞋厂后发现，这些厂都是五六万员工的大厂，平均每个劳动力2小时就生产一双鞋，卖到国际市场是150美元以上，结果工人2小时的工资收入是10元人民币，占整个产值不到1％。这让他一直在想：“改革现在迈到这个地步，单纯在制造业领域为引入外资而引入外资是不是一件好事情？”
更为恶劣的是，从这个开发区到另一个开发区之间，出现了一种叫“松脚型”的企业，今天在这个开发区混不下去或者其他开发区更优惠，它明天就走了。杨周彝批评了台湾电机电子公会每年对中国大陆投资环境的评比，他说：“这个排名前两年都是昆山第一，现在看到昆山地价也上去了，土地剩余不多了，突然就改成了其他。”
上海圣博华康投资管理有限公司首席经济师孙业利对这种“松脚型”企业颇有体会，这位曾任浦东经贸局副局长、从事浦东招商引资十余年的下海官员向《商务周刊》回忆到，浦东曾经有一段时间也到广东招商，就是因为那个地方的优惠政策到期了，结果为了享受浦东当时的优惠政策，一批这样的企业就向浦东“哗啦”而来，后来又辗转昆山而去。这就是典型的“松脚型”企业，它把设备搬过来，工厂搬过来，等过几天这个地方优惠过期了，它又搬到其他地方。
“它没有形成新的产业，而是不断的迁移，在这过程中，就贴上了国家的税收。”孙业利认为，“这对国家资源是很大的一个浪费，因为就在可以收税的时候，却有另一个地方让它又享受避税港的优惠。”
同时，这种开发区恶性竞争的结果是，越发达的地区搞工业亏得越大，除非你是那种绝对高附加值的高新技术产业。正是处于这样的瓶颈下，今年浦东的GDP同比跌去了6个百分点，而金桥出口加工区的工业产值则直线跌落了40个百分点。
开发区模式的终结让浦东重新回到了现代服务业的正路上。2005年4月，上海市委常委会根据正在编制的《上海加速发展现代服务业实施纲要》对浦东进行了重新定位。按照浦东新区区长张学兵的设想，争取通过三年的努力，把现代服务业的比重提高到55%左右。
浦东经贸局综合发展处处长陈炜告诉《商务周刊》，现在浦东跟长三角有了一个战略分工，浦东作为长三角的服务平台，投资者在慢慢把服务平台的要素向浦东集中，然后把生产要素向江苏、浙江集中。“浦东就是总部经济，跨国公司集团内部的一个服务平台，有财务服务、研发服务、设计服务、采购服务、销售服务等等。”陈炜说。
不过，浦东这样的定位依然受到来自苏州等地的挑战。“最明显的就是上海提出发展先进制造业和现代服务业，结果一个星期都不到，苏州也提出了类似的战略。”社科院的李小钢向《商务周刊》笑谈到，现在上海出现了一批叫做“星期六专家”的学者，他们既为上海及上海各区政府提供咨询，同时又在周末“走穴”时，把这些思路完完整整地带到周边地区。
重回服务业
当浦东再次把眼光聚焦在第三产业的时候，一些数字并不让人乐观：从2000年开始，浦东第三产业比重一直徘徊不前，甚至有所下降：2001年占47.3%；2002年48%；2003年46.4%；2004年占47%。
与一些国际大都市相比，浦东差距更大。浦东改革与发展研究院提供的数据表明，1990年代初期，伦敦、纽约、东京现代服务业的比重分别达到了82.6%、81%、76%；2002年，香港现代服务业的比重也达到了87.5%。
实际上，在1936年以前，上海的GDP结构中，服务业也曾占到72％，这让浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝十分期待旧上海那份服务业的繁荣。他说：“那时候根本就没有香港，上海是亚洲乃至世界的经济中心之一，远远超过东京，可惜解放后服务业都衰落了，结果到改革开放前期上海服务业只有27％了。”
“1996年的时候，上海就有一批专家深切地感到，再继续靠发展制造业，对上海的‘三二一’产业结构是很不利的，然后就提出应该在浦东率先发展服务业。”杨周彝向《商务周刊》回忆到：当时由浦东改革与发展研究院院长和时任上海市政府秘书长组织了一批专家到“川沙宾馆”讨论了3天3夜，并赶在4月18日朱基到浦东的时候呈上了一个讨论方案，朱基看了非常满意，国务院随即下发61号文件，允许浦东在发展服务业方面先行先试，之后出现外资银行经营人民币业务的试点，开始是9家，后来是28家，一直到2000年入世以后，才允许外资银行在各省建立分行。
不过，虽然上海有着强烈的摆脱制造业、全力发展服务业的政策倾向，其注意力和资源倾注在打造金融中心、贸易中心和物流中心上，但服务业是一个系统工程，并不像开发区模式打造制造业那样谁都可以成功——它需要足够的时间积累和智慧创新。以金融中心为例，上海想以目前的金融体制、银行结构带动全市经济，自然面临银行质素、人民币不可自由兑换等国内外不接轨、市场不规范的巨大障碍。
根据上海社科院李小钢的观察，2003年的时候，上海发起金融中心的攻坚战，第三产业曾经一度超过第二产业。但是由于服务业找不到新的增长点，第二年又回到了制造业上来。 “现在上海还是制造业为主的城市，下这个定论是可以的。”他说。
现在，服务业又被大张旗鼓的提出来。“关键要真的转变思维。”在杨周彝看来，中国改革开放从最开始就是制造业，结果形成了现在的思维定势。
由于制造业更容易拉动GDP，在这样的考核机制下，地方政府当然更愿意引入大型工业项目。制造业上一个大项目投资就是10亿美元，而服务业往往都是中小企业。
“我是坚决住在浦西。”在浦东工作了十几年后，杨周彝依然觉得浦东的生活服务环境太差，在浦东的世纪大道上，走半天也买不到一瓶矿泉水。他专门总结的一句话是，“好看不可亲，缺少起码的人文关怀。”
“在陆家嘴我们的楼是顶级的，可以看黄浦江，但是中午我们只能在大厅里逛来逛去，没有任何消遣。”这是科尔尼公司的一名女职员对浦东缺少生活设施而发出的抱怨。
一位第一批搬入浦东联洋小区的住户后来也到浦西买了房子，他告诉记者，离开浦东的原因就是生活不方便。联洋小区当时之所以很出名，是因为它花了500万美元买来了罗丹“思想者”的雕像，而这样的雕像全世界只有8尊。
杨周彝强调，搞服务业一定要从开发区模式的误区中走出来，比如现在旅游业正在做“十一五”规划，还在强调每年增加多少客流量。其实，人潮不等于钱潮，中国现在旅游人均的消费是400多元，而这个数字在浦东只有285元，比广西梧州还低。这是什么道理，就是旅客都是住在浦西，然后到浦东看看经贸大厦、东方明珠等景观。“游客花钱都没地方”。
早在5年前，浦东改革与发展研究院就提过很多建议，包括从东方明珠到世纪广场，开出专用的观光长廊，沿路都是各种各样的酒吧、商店、礼品店，为游客提供休闲观光旅游服务。杨周彝回忆说，当时他们为了这个课题还专门到加拿大进行考察，设想的是一个旅游设施、娱乐餐饮、零售、商业文化、景观等融合为一体的方案。不过，这个叫做《小陆家嘴RBD旅游商务区的规划建议》的方案后来却被束之高阁了。
现在，杨周彝最大的困惑仍然是决策层很难转变思维，“听不进去，等醒悟过来的时候，已经时过境迁了”。
改革大政府
“转变政府职能”，是中央对浦东综合改革试验区试点提出的“三个着力”之一。这在浦东新区综合经济研究所所长李庭辉看来是最为核心的内容。他认为，现在的改革正在触及根本，这是最难的部分。
浦东开发15年来，由于政府需要做的事情越来越多，个头也在变得越来越大。15年间，浦东政府的干部队伍扩大到了一万多人，一个发展计划局的局长一年所批的文件超过6000份。当年那个充满着改革激情的“小马达”，已经变成了一部按部就班的“大机器”。
1990年浦东刚刚起步时，政府的管理机构就是浦东开发办公室，1993年变为浦东管委会，它们都不是一级政府，而是上海市政府的派出机构。直到2000年，浦东新区政府成立，下面直接管理街道和乡镇，以及4个国家级重点开发区。
李庭辉认为，这种管理体制一个很大的问题是，重点开发小区经济和社会的发展与周边的街道和乡镇很难协调起来。很难对浦东资源进行配置和利用，也很难解决城乡二元结构问题，就会出现重点开发小区引进的项目是国内一流的，但是周边乡镇发展的速度就比较慢。
2004年下半年，浦东新区政府低调成立了6个功能区域——陆家嘴功能区域、张江功能区域、金桥功能区域、外高桥功能区域、三林（世博）功能区域、川沙（浦东机场）功能区域。前四个功能区域已经挂牌运作一年，另外两个也在筹备中。
按照浦东新区政府研究室副主任温映瑞给《商务周刊》的解释，功能区域是浦东新区政府的派出机构，跟当年的浦东管委会有点像，主要就是让政府可以更贴近产业社区，贴近老百姓。目前功能区域的职能主要还是审批服务、经济发展为主，但社会管理肯定不能不顾，很多东西还在探索之中。
不过，浦东功能区域的这种探索充满着各种各样的矛盾。这让正在做《金桥功能区经济与社会发展“十一五”规划》的浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝感触颇深，用他的话说就是，金桥功能区域打破了原有的政府管理体系，但新的又没有建立起来，现在处于进退两难的状态。
他解释说，本来功能区域的出发点是好的，就是为了消除城乡二元结构，想通过区镇联动，逐渐探索一条改革的途径，问题是它的机制没有理顺，现在是两套机制并行，每个镇都是一级政府，土地都是集体所有制的资产，而功能区是国有资产，开发区公司又是上市企业。“这个体制上面有很多障碍，很难协调。”杨周彝说。
在打破了现有行政管理体系后，功能区域却无法像浦东新区政府那样设立所有的委办局，这让整个传导机制更加不畅。“这就好比一个苍蝇拍子，你在上面多装了几个环节还怎么去拍苍蝇。”杨周彝认为，本来浦东新区政府直接对着四大开发区公司和下面的乡镇，现在突然冒出一套功能区，由此一份文件变两份，传达一次变两次，同时变成谁也不管事了。
12年前，时任上海市副市长、浦东新区管委会第一任主任赵启正就曾讲过这样一句话，“副省级领导直接对着乡镇，全国只有我一个。”这句话如果放在行政体制改革流行扁平化的今天，将可能会成为“三级政府”的一个标本，然而12年后，浦东不是向左走，而是在向右走。
浦东：民营企业创业艰难
民营企业少，而且注销大于迁入的现状，预示着浦东创业环境的艰辛
□记者 钟加勇
在浦东，中小规模的民营企业几乎被遗忘在角落里。浦东新区工商局办公室编写的“业务信息统计分析专报”（2005年第六期）刊登的“2005年5月浦东工商行政管理统计分析”显示：2005年5月，浦东新区新注册私营企业240户，同比下降14.7％；注销22户，同比增长57.14%；5月份迁出浦东的私营企业17户，迁入13户。
这些数字如果不是出于《浦东的投资环境与浦东民营企业兴衰》课题的调研，杨周彝大概难于发现浦东这个世界的“另一极”，所以他用了“惨不忍睹”来形容目前浦东民营企业的生存状况。
首先，截至2005年3月，全上海市私营企业总数为404265户，浦东新区为25073户，仅占全市总数的6.2％，在全市19个区县中只排到了第7位，与其GDP占到全市1/4形成极大反差。
今年1－3月，上海市私营企业产值为428.78亿元，浦东为1.51亿元，仅占全市总量的3.5‰，在全市19区县中竟排名倒数第5，远低于青浦、嘉定、奉贤、松江、闸北、南汇、徐汇等。同时，今年1－3月，全市私营企业销售额1766亿元，浦东新区为4.74亿元，同比减少2.71%，仅占全市总量的2.7洌谌信琶故?。
不过，与这些惨不忍睹的数字相反的是，浦东的私营有限责任公司注册资金却不小，全市私营有限责任公司户均注册资金才163.49万元，而浦东则高达332万元，位居全市第一。
对此，杨周彝向《商务周刊》解释到，浦东私营企业的注册资本总量和户均注册资金在全市区县名列前茅，主要原因是内地一批大型私营企业集团总部如杉杉、新希望等落户浦东带来的投资效应。但由于这些企业将企业总部落户浦东，生产工厂和流水线却还留在原地，他们在内地生产企业的产值和销售额并未计算到集团总部账上。
与浦东的开放程度、经济总量、发展规模和速度相比，浦东私营企业的总数明显少于其他区县。浦东私营企业的产值和销售额在浦东经济总量中占的比重如此之小，说明浦东开发开放15年来可能过于注重引进外资大型项目和内资大型企业集团，新区在营造和优化民营中小企业发展的投资环境方面，与全市其他区县相比，尚存较大差距。
另外，民营企业的从属地位还表现为对浦东大项目所做出的让步。杨周彝在调研中发现，由于经常有国家级或外资大项目以及一些新的大型基础设施项目在浦东建设，包括世博、浦东空港、新辟道路交通枢纽等，这些大项目都需要调整原有规划和产业布局，征用大批土地，一些在被征土地上的中小企业就必须动迁。由于浦东新区的土地资源十分紧缺，新区的地价远远高于包括松江、奉贤、青浦、金山等周边郊区，这些地区对民营中小企业的招商引资有诸多优惠政策，因此许多民营企业在这种背景下，更纷纷主动迁出浦东。
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