环境公益诉讼启动钥匙该谁拿

　　个人直接起诉在法律上存在难点

　　检察机关如能介入有利公益诉讼

　　应该鼓励引导社会组织发挥作用

　　立法界定诉讼主体防止诉权滥用

　　见习记者 张鑫

　　沱江污染、金光毁林、圆明园湖底防渗……近年来，环保案件接连出现。每当这种事件发生后，有关环境公益诉讼的话题就会被提起。

　　环境公益诉讼能否在我国建立？诉讼该由哪些主体启动？10月31日，全国律协环境与资源法专业委员会第五届年会就我国如何开展环境公益诉讼等实务问题展开了讨论。会议透露，全国律协环资委将于近期向全国人大提出有关环境公益诉讼的立法建议。

　　环境公益制度 立法建议频出

　　“在公民、法人或者其他组织、社会团体认为行政行为侵害国家利益以及社会公共利益的，除可以向检察院申请提起公益行政诉讼外，也可以直接起诉。”中华全国律师协会环境与资源法专业委员会的负责人告诉记者，近期他们将向全国人大法律工作委员会和环境与资源保护委员会提出这一立法建议。同时，他们还提议以利害关系人的概念取代民事诉讼法中直接利害关系人的概念，从而在我国建立起行政以及民事公益诉讼制度。

　　向全国人大提出类似立法建议，全国律协并非第一人。

　　2004年5月21日，浙江农民陈法庆以挂号信函的方式向全国人大法工委及其他相关部门各寄出一封内容相同的建议书：“公民个人提起的公益诉讼法院也应立案审理，惟有如此，有关职能部门的行政行为才能受到监督，公众的合法权益才能得到切实保障。”

　　在今年的全国“两会”上，全国政协委员梁从诫提交了《关于尽快建立健全环境公益诉讼制度的提案》。在这份提案中，梁从诫呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制，以便更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

　　今年8月，国家环保总局副局长潘岳在接受媒体采访时表示，应尽快建立环境公益诉讼制度，司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围。

　　10月28日，中华环保联合会名誉主席、两院院士宋健在谈到经济快速发展与环境保护问题时，呼吁建立环境公益诉讼制度。

　　“过度的环境污染和资源开发，依靠传统的环境侵权救济模式和诉讼资格的规定已经不能够很好地保护公益环境，值此民法典和三大诉讼法典修改之际，环境公益诉讼应该被提上日程。”中华全国律师协会副会长王凡介绍说。

　　主体资格瓶颈 卡住公益诉讼

　　杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局却被认定为不具有起诉资格；金光集团云南毁林案被披露后环保组织却难以对其提起诉讼；朱燕翎要向雀巢公司主张转基因知情权，必须先去购买雀巢公司的产品；圆明园湖底防渗工程使圆明园的生态环境遭到破坏，可以说所有人都是受害者，但却没有一个人可以诉诸法律……

　　北京大学法学院教授、博士生导师汪劲分析说，目前我国的环境公益诉讼卡壳在能不能告的资格问题上。

　　尽管环境保护法明确规定，“一切组织和个人”有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，都规定起诉者必须与所诉内容具有关联性，即所诉行为必须侵犯了起诉者的权利和合法利益。因此，法院将环境公益诉讼“拒之门外”也是依法而为。

　　在法律还没有做出修改之前，面对环境公益诉讼个人就无能为力了吗？

　　全国律协环资委委员、北京中咨律师事务所律师夏军支了一招，他以圆明园防渗工程破坏环境为例，指出个人可以先向行政机关提出控告，如果行政机关不处理或者不予答复，那么根据现有的行政诉讼法，个人完全有权利针对行政机关的不作为进行诉讼。

　　“然而，难就难在如果行政机关给予答复，个人就不能以行政机关不作为提起公益诉讼，”夏军说：“在这种情况下，这个人可以在圆明园附近租个房子，按照行政诉讼法的司法解释，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的法院应该受理。”

　　环保民间团体 作用不可忽视

　　据记者了解，在现实生活中，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能或不敢提起诉讼。行政机关制裁环境违法行为的基本前提一般是相对人存在环境行政违法行为。例如，我国普遍实行超标排污即属违法的规定，对于多数未超标排放的行为，行政机关的法定监管职能范围是受到严格限制的。在不存在行政违法的情况下，行政机关缺乏主动介入的激励机制。在这类环境侵害情形下，公众个人虽关涉利益但缺乏能力，行政机关虽有能力但缺乏兴趣。

　　国家环保总局环境法专家别涛博士告诉记者：“就原告而言，可以由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体提起。这特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。”

　　他认为，依法成立的以环保为宗旨的民间组织，不仅有兴趣(环保宗旨)，也有一定能力，适宜提起环境公益诉讼。对此国家应当予以鼓励、引导和规范。

　　然而，建立公益诉讼制度会导致诉权有可能被滥用、法院受理的案件可能增多等问题。因此要对公益诉讼制度作出适度限定。

　　别涛建议，公益诉讼的前置程序应该这样设定：环保组织对其调查发现的侵犯环境公益的事实，有权向环保等有关行政主管部门举报，并可同时向其调查认定的侵害环境公益的行为人，发送专门的书面通报。该类举报或者通报，应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实和有关证据，请求行政主管部门依法行使监管职能。环保组织还可在通报中要求其所认定的环境侵害行为人在一定期限(比如两个月)之内改正环境侵害行为。环保组织的此类举报或者通报还应明确地表明其诉讼意图：如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾限置之不理，环保组织将向法院提起公益诉讼。

　　检察机关介入 有利公益诉讼

　　“除了公民或者民间组织外，国家公诉机关在一定情形下(行政机关没有职能、个人或者组织确实没有能力)，为了公共环境利益，也应当可以提起环境民事或者行政公诉。”别涛对记者说：“大陆法系国家如法国、意大利检察机关可以提起环境公诉，英美法系一般通过私人来救济，但是也有大量的检察机关提起环境公诉的法律规定和诉讼实例。我国山东乐陵、四川乐山、雁江等地方检察机关，已经针对严重破坏环境公益的行为，采取过环境公诉方式。实践证明，通过环境公诉，及时制止了侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施发挥了积极的监督作用。”

　　2004年沱江污染至今仍令人记忆犹新：近百万人停水26天，沿岸大批工业企业及服务行业停产停业，直接损失约2.19亿元，沱江生态环境至少需要5年时间方可恢复。

　　2004年5月12日，四川省资阳市雁江区检察院向污染严重的新添村石材加工厂等企业送达了检察建议书，建议他们积极治污。如不积极治污、继续侵害当地群众公共利益，该院将对其依法提起民事公诉。

　　据四川省检察院相关负责人介绍，四川省检察院现在已经形成了比较完整、成熟的公益诉讼人制度。

　　这位负责人告诉记者，近年来，国有资产流失、环境污染、违法行政行为等侵害国家和社会公共利益造成较大损害的事件时有发生，但在提起诉讼方面却遇到很大困难：有的是因为没有合适的诉讼主体，法院不予受理；有的是公民、法人诉讼能力欠缺无法行使诉讼权；有的是因为侵害方与受害方地位、实力相差悬殊，受害方不敢行使诉讼权利。针对以上情况，在我们国家，总得有这样一个机构，站在公共的立场上，不涉及任何私利，又比较权威，才能比较公正地解决公共利益受侵害问题。而检察机关拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家有限度地提起诉讼。当然，这类诉讼应当限制在国家利益和社会公共利益的范围内，并且限于没有适格的民事主体，或者由于各种原因，当事人不愿、不能、不敢提起诉讼的情况。

　　他介绍说，四川省公益诉讼人制度主要有以下内容：督促、支持公益诉讼；依职权提起刑事附带民事诉讼；有限度地提起公益诉讼。

　　公益诉讼立法 警惕负面效应

　　针对目前为公益诉讼立法的呼声，记者电话采访了全国人大环资委法案室主任孙佑海博士。

　　孙佑海认为，在我国建立环境公益诉讼制度，对于促进环境保护，具有一定的积极意义。但是，对其可能产生的负面效应，也应引起足够的注意，并采取相应的对策措施。例如，由“局外人”随意提起诉讼，就可能出现诉权的滥用，从而过多地加大基层政府工作的压力，加大法院工作的压力，加大企业的压力，从而对社会发展和稳定会产生一定的影响。

　　为此，至少要在立法中作出以下明确：什么是“环境公益”，其范围要有界定；可以提起环境公益诉讼的主体有哪些？例如，外国自然人、法人、其他组织就不能成为在我国提起环境公益诉讼的主体；还要明确提起环境公益诉讼的条件，例如某组织在起诉前，要履行“告知”的义务，并要有证据加以证明。也就是说，“被告”只有在收到“告知”其整改的书面文件并在一定限期内仍不整改的，才可以被提起诉讼；公益诉讼的目的，主要不是为了民事赔偿、经济利益，而是为了保护环境，防止污染和生态破坏，保障公民的身体健康和长远利益。（责任编辑郑剑峰）