南方网讯有人称，特许经营是新一轮市政公用事业改革不可回避的选择。而记者日前从2005年5月珠海市出台的《关于推进珠海公用事业特许经营改革的若干建议》（以下简称《建议》）获悉，包括市燃气集团在内，逾20亿国资祭起“特许经营”大旗，公汽、供水公司今明两年“断奶”入市，政府由保姆蜕变为管家，政府监督专员进驻特许经营企业监管。

　　动作

　　公汽、供水今明年入市

　　“除了燃气集团之外，我们下一步将逐步推进我市城市公交、供水特许经营的改革试点，待取得经验后在全市全面推广。目前燃气、公汽、供水的经营性国有资产有20多个亿，在今明两年都要完成特许经营权试点改革，排水和垃圾处理都要推行，然后在全市范围内推广。”珠海市国资委副主任杜卓向记者描述了特许经营改革的时间表。而据记者了解，除上述三家公用事业单位之外，珠海排水公司也被纳入了特许经营的改革范围之内，公司正准备方案上报。

　　改革该怎么改，怎么走？《建议》认为，公用事业特许经营权改革总方针是总体策划，分段实施，先急后缓，先易后难，分“三步走”。

　　第一步：界定边界和理顺关系，将政府的公共资源性资产与企业的法人财产分离，通过特许经营协议建立政府与企业之间的契约关系。政府拥有市政公用资源的所有权，企业通过特许经营协议取得经营权。重点是将工作放在企业清产核资基础上，科学地核定企业的经营性资产、债权债务、经营性成本等，彻底清理与政府的债权债务关系，并规划企业的公司制度改造和资产重组方案。

　　第二步：完善运作机制和按现状授权，明确特许经营的主体及有关各方的权利义务。为特许经营者提供有利条件投予现有企业，建立契约式的关系和市场化运作机制。一是明确企业拥有相关公用资源特别是特许经营权和经营期限；二是明确政府与企业的责权利关系，完善对企业服务质量重大事项等方面的监管；三是建立相应的投融资体系和价格调整机制，确保市政公用事业的良性运作最大限度地满足人民群众和城市经济发展。

　　第三步：引进战略投资者和转变经营机制，逐步实现企业的产权主体多元化。特许经营改革实施后，企业的产权连同特许经营权，可通过引进战略投资者出售股权的方式，或者进入资本市场降低国有股权比例的方式实施投资主体的多元化，公用事业可经营性项目政府不再作为主要投资项目直接投资建设，而是通过合资、合股、BOT等方式吸引外资、民资等其他社会资本，形成投资经营回报的良性循环。

　　问题

　　投融资及价格机制滞后

　　《建议》分析指出，当前公用事业存在的问题就是政企不分、政事不分，国有企业独大的垄断经营导致企业内部缺乏激励和约束机制，外部缺乏竞争力，赢利水平和服务水平有待提高，特别是现行的投资融资体制大大制约了公用事业的发展。

　　投资融资体制制约发展

　　其具体表现是：政府的资源性资产和企业法人财产尚未理顺，长期以来公用事业主要依靠政府的投资建设；投融资体制不健全，市政公用事业大多为城市基础设施项目，投资金额大，周期长，主要依靠政府财政投资建设，从事经营的企业没有完全市场化运作，无法从市场中筹措资金造成资金来源渠道单一，金额有限，严重制约着市政公用事业的发展；与政府的债权债务等历史遗留问题尚未理顺，如供水、公汽、燃气集团等企业因为历史原因，与市政府存在着较大额度的债权、债务或者担保关系。这将是相关项目市场化运作的主要障碍之一。

　　市政公用事业本身具有的福利性和公益性，投资融资体制不畅，也制约了公用事业的发展，使得珠海财政负起补贴亏损的沉重包袱。来自供水总公司的数据表明，珠海现行的自来水价格至今已有8年未作调整，而供水成本却增加了15762万元，大部分成本由珠海市财政背负。

　　公汽营运入不敷出

　　事实上影响公用事业发展的原因是多方面的，从政策环境分析，虽然建设部颁布了特许经营改革管理办法，但是相关的配套政策与实施细节尚未出台，而且有效的监管体系尚未建立，这些都将使特许经营市场化受到阻碍，价格形成和调整机制的不完善，也对下一步的特许经营改革设置难题。

　　透视公汽公司的发展轨迹或许可以找到答案。据珠海公汽公司方面介绍，珠海现行公共汽车票价制定于1994年初，11年不变，燃油、材料、轮胎等营运成本大幅度上升，同比1994年，营运总成本上涨了2.93倍，今年上半年亏损750多万元，预计全年亏损3000多万元。2005年7月公司千公里成本比深圳、广州等周边城市公交低20%-30%，内部成本挖潜的空间已很小，但是价格一直不变。

　　呼唤市场化价格调整机制

　　珠海物价部门也有人感叹政府的两难，因为考虑到公汽票价如跟随市场频繁涨落，容易造成民意的反感，而不实行市场化，又把经营风险压在企业身上，这种困惑让政府定价举棋不定。

　　《建议》深入分析，现有的公用事业基本上是政府定价的项目，在价格调整方面缺乏合理的形成机制，以及调节机制，普遍处于低盈利或者亏损水平，无法吸引其他投资者通过特许经营收取相关费用，所以必须对不同的公用事业项目的价格影响、形成及时进行调研，制定出合理的市场化价格调整机制，在确保公众利益的前提下给投资者合理的投资回报。

　　走向

　　特许经营权改革大势所趋

　　尽管面临诸多困难，但从现状来看，特许经营权改革将是大势所趋。

　　未来5年需16亿元投资

　　“我们面临的现状是，珠海的管道燃气、供水和城市公交等公用事业领域在未来5年内约需16亿元投资。而这三个领域的国有企业规模小、盈利低，难以进行大规模投入，很难承担公用事业进一步发展的巨大压力，推进市政公用事业特许经营权改革成为这个领域加快发展的必然要求。”珠海市国资委副主任杜卓不无感慨。

　　《建议》指出，需要16亿元投资，虽然近期这些投资可以通过适当调整公用产品价格或者通过企业向银行长期贷款解决，但是从长远发展来看，由于主要市属企业长期处于微利水平，单靠企业自身投融资滚动发展模式将难以支撑全市经济社会发展的要求，因此实行“三化”改革——公用事业市场化、企业产权多元化、政府职能社会化和实施特许经营改革已经成为城市经济发展的必然。

　　《建议》指出，为给公用事业发展创造一个规范、有序的市场经营环境和氛围，珠海要效仿深圳和北京等地制定并出台《珠海市市政公用事业特许经营管理办法》。

　　政府由保姆蜕变为管家

　　异于特许经营实施以前的是，改革后，政府部门的角色将发生深刻变化——由保姆蜕变为管家。《建议》指出，在改革过程中，政府只负责市场准入资格和经营期设计、价格听证决策，安全营运和服务质量的监管以及环保效益的监管，其余一并交给企业这一市场主体去打理。实行公用事业特许经营后，原来的建设等部门将从行业主管部门转变为以法律为基本依据的合同监督管理部门，国资委职能也将更明确为出资人管理，同时对公用事业也只通过行使股东权利来规范施加影响。

　　事实上，管道燃气特许经营已经率先为《建议》设定的框架做了初步的演绎：政府派出监督专员代表政府和公众利益监管燃气集团。根据签订的协议，市建设局将制定燃气服务评价标准，对供气的质量以及服务水平进行监管，并受理公众对市燃气集团的投诉。（编辑：刘倩）