文/本刊记者汤耀国
在短短的几天内，公安部的态度发生了明显的转变。
10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。
但过了几天，只要涉及户籍改革，公安部上下便已对外界三缄其口。据知情人士透露，这是因为“户改方案还不成熟，部党组决定暂不接受外界采访”。
《瞭望新闻周刊》得知，户改方案须上报到国务院后才有下文，而现在尚未上报国务院。
公安部知情人士及专家告诉《瞭望新闻周刊》，其实公安部新一轮的户改意见已出来两年了，思路也一直很明确，目前方案主要是总结现有的地方户改经验以在全国推广，但却有来自其他相关部委和一些地方政府的阻力，进展一直很慢。
“过去户籍改革一直徘徊不前，主要是部门既得利益和部门立法的原因，”北京理工大学教授胡星斗对《瞭望新闻周刊》说。
中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元则指出：户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。
户口还值多少钱
最新的一道口子是由人事部拉开的。2005年11月3日，人事部消息，2006年中国中央和国家机关公务员招考首次放开户籍限制。
这一解禁的直接影响是报名创下历史纪录，50多万考生竞争1万多个职位，比例为48.6:1。而公务员考试此前受到热烈追捧的一个重要因素，恰恰是考上公务员意味着有了大城市户口。
在北京，找工作需要北京户口和找可解决北京户口的工作，这两种看似有些矛盾的现象很突出地并存着。中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎教授认为，就业和教育一起，是如今附着在户口身上最大的两座大山。
以北京为例，在就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口，而私营企业则不需要。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费，而与之相应的一个现象是，北京有不少小学都招不满，有的小学甚至撤并了。
社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，在住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。
“从一个人出生开始就有了，伴随整个一生。”王太元如此归纳附在户口上的各种利益和制度。从计生政策、妇幼保健到教育、就业、社保、医疗、失业、意外伤害等等，全用城乡二元户口为依据来区别对待，涉及多个政府部门。
不仅城乡之间有依附于户口的鸿沟，城与城之间亦如此。王太元的父亲几年前患脑溢血，也只能在老家四川的一个县城医治，因为到北京来就享受不到医保了。
作为一种国际通行的人口管理办法之一，户籍制度的基本功能为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。我国在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，最初也主要是登记管理的功能。此后“三年自然灾害”造成我国商品粮供应全面紧张，1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”。
在严格的计划经济时代，生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化。这种“利益分配”的角色，随着改革开放的进行逐步淡化，户籍制度也在上世纪80年代中期、90年代一步步松动，城市的“进口”越来越宽。
目前改革未突破1998年“四条意见”
公安部欲在全国推广的进一步户改方案，可以从河北、江苏、山东、辽宁、福建等11个省的试点看出端倪，而其深入与否，主要看各城市配套政策的完善。
石家庄市于2001年8月全面启动的户籍制度改革开启了随后两三年的地方户改热潮。该市规定凡有合法固定住所并有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员、工作满一年以上或招聘为合同制工人就业满两年的、在市区购买商品房或在市区投资兴办实业及经商的外地公民，都可在石家庄市办理入户手续。
在石家庄户改一年后，接纳外来人口10万，又过一年，接纳4万，到第三年，则不足2万。该市公安局官员用“平稳良性”评价这项改革。但外来人口逐渐降低的一个原因是，2003年8月，河北全省的户籍改革启动，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。这一条件相对于石家庄市原先的规定要严格，买不起房的外来人口便无法落户了。
目前，“合法固定的住所”与“稳定的职业或生活来源”是各省户改过程中对户口迁移的两个普遍应用的基本落户条件。另一个普遍的特征是统一城乡户口，不再区分“农业户口”和“非农业户口”，统称“居民户口”。
在几年来对各地的户籍改革的报道中，不时出现“突破性”或“彻底”之类的字眼，而王太元指出，这些改革其实都没有突破公安部1998年的四条意见，1998年7月，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；尤其是第四条：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。”
“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了。”王太元说，“快慢没有意义，关键看配套，光是形式上统一户口没有什么用。”
正因为没有配套改革，郑州、济南、江苏等地都曾有过户改受阻的报道，因为一方面城市公共资源无法承载过多的人口，另一方面，新进城的人仍有很多相关利益享受不到。
一些地方无视配套的试点也成为不成功的先例。郑州规划让市区人口在2020年达到500万的规模，20年增加300万人，但两年之内涌入的大量外来人口给郑州的交通、教育、社保等公共资源造成了极大的压力，后来不得不“叫停”——该市公安局局长姚待献称实际上是对操作程序进行规范。
统一福利创造自由迁徙条件
2001年小城镇户籍改革全面推进之后，公安部全面推进户改的整体指导意见也已形成，即将在五个方面着手：严格户口登记、建立城乡统一的户口登记制度、积极调整户口迁移政策、加快户籍管理立法、加快人口信息计算机管理系统建设。其中，第一和第五方面纯属公安机关管理的民事信息工作，并非外界热切关心的“户改”内容。
目前进行得较为顺利的是统一城乡户口，但剥离了资源分享后的名义统一，主要是象征意义，“可以使其权益意识提高，去要求获得跟城里人同等的待遇。”胡星斗说。
社会上最关心的恰恰是王太元认为本不属于户籍管理内容的迁移政策。从1998年到现在，公安部的指导意见一直以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。然而这又受到城市公共资源的约束，各地情况不一样。赵尔铎估计，即使要放开，北京、上海一类的特大型城市也将采取比一般城市更高的迁入门槛。
王太元认为，深化改革的关键，在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。
在王太元看来，强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩，将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策，让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革，不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。
然而，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁却认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”
最终，鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，王太元、赵燕菁都认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。
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