文/本刊记者唐敏
作为内蒙古阿拉善盟副盟长，王金喜坦言自己受困于地方财政困难。
目前盟里基本是“吃饭”财政，而且还不一定能吃饱。生态移民、农牧民低保医保、义务教育等等，哪一项都是当务之急，都必须财政投入，而到账的款项却有限。虽说还有预算外收入，但这项收入更多集中在省、自治区一级政府手中；目前收费的口子虽不少，但连1/3也进不了财政账上；尽管依靠跑项目和争取中央财政转移支付资金，但“买醋的钱是不能用来打酱油的”。
由此，预算从何编起，成为“捉襟见肘”的王副盟长们的共同困惑。
本应保障公共利益最大化的公共预算，却面临缺乏硬约束、部门违规用钱收钱、非预算财政膨胀、跑冒滴漏等问题。
虽然王金喜参加的公共预算研讨会上云集了国内外公共预算专家和财政专家，但他并没指望专家能帮助自己解决难题，“中国地区差异太大，棘手的难题还得靠自己摸索。”王金喜说。
管好“钱袋子”不易
进入9月以后，各级政府、各个部门便开始了紧张的预算编制工作，来年的花销用度，都将体现在预算编制中。
以2004年为例，中央税收和地方税收总和，即财政收入已经占到GDP的近20%，如果再加上预算外等各个口径的收入，整个财政规模占GDP的比重达到30%，约4万亿元。这4万亿的国民财富如何用度，使用效率如何，都与预算的制定与执行密不可分。
国家既要花钱，又要来钱，如果说财政是处理花钱和来钱的钱袋子，那么，公共预算就是用民主、公开、科学的方式掌管这个钱袋子。在西方，它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。对于管好这个钱袋子的意义，中国社会科学院的高培勇教授有一个注解，他说，如果提高公共财政使用效率，节省5%，就是1000多亿元，这一数字远远超过我国目前每年的农业税总额。
此外，基于民主理财的实质，公共预算至少具有两方面的作用：一是民众可以依法了解和掌握国家财政收支状况，管理和监督财政收支活动；二是依法有效管理和监督政府权力。在每年的人民代表大会上，人大审议和批准预算报告，实际上就是替民众监督政府管好钱袋子。
但从2003年起至今已刮了三轮的“审计风暴”看，这个钱袋子管得还不尽如人意。以李金华审计长提交的2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告为例：共有38个中央部门违规用钱90.6亿元，4家资产公司违规金额715.49亿元，26个中央部门违规挪用财政性资金10.75亿元。
这只是对预算执行情况进行的审计，至于预算编制得是否科学、预算外用度是否必需等，远非“审计风暴”力所能及。
预算“内外”难题种种
“尽管可以把预算报表做得很漂亮，但这解决不了实际问题”，王金喜这样告诉《瞭望新闻周刊》。
“在编制预算时尽量报高点，然后让财政砍削”，一位地方官员说“这早已是一些地方的惯例”。他总结了一些地方编制预算的“经验”，如：沿用上一年、前两年的预算，甚至将上一年的预算口径当成本年度的预算；预算编制轻收入、重支出；编制收入预算缺乏相关数据，编制支出粗略、笼统；一些地方财政预算按人头分配各种经费；收入有限的地方不给钱只给政策等等。
如此编制预算，被中央财经大学财经科学研究所的王雍君所长形容为“与其说是一项必须做好的工作，还不如说是一个不得以履行的程序”。他认为预算准备阶段的工作特别紧要，但大多数地方做得不到位且流于形式。其中最大的不到位是“政策、预测与预算三张皮”，彼此缺乏衔接，直接导致预算配置难以准确反映政府施政的重点和优先性。这样的结果，自然谈不上效率，再加上执行工作透明度不高，导致对资金分配和使用的裁量权过大，并由此产生腐败问题。
在王金喜看来，相对于预算内收支而言，预算外、制度外的收支更信马由缰。以内蒙古为例，作为重要资源的煤炭收费权是各级政府的“香馍馍”，谁设谁收，几级分成，但最后这些预算外的收入连1/3也进不了财政。
正因此，高培勇认为当前的公共预算只是一个支离破碎的预算。作为计划经济时代的产物，预算外收入充当着“打补丁”的角色，用以弥补预算内收入的不足，其中部分在预算中反映、部分游离于预算之外，不完全接受各级人代会的审议；而作为改革开放以来的特殊现象，制度外收支由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，几乎谈不上规范，也说不清全国究竟有多少制度外收支。
出现预算外、制度外收支，很重要的一个原因，高培勇认为是政府部门经费来源双轨制，除了财政预算拨款，政府部门一部分经费还需自筹，要靠跨越既有制度到制度外去创收。不少政府部门一身兼具社会管理者和牟利者两个角色，而政府部门的行政干预，也时事打乱了收支行为规范，并诱发各种腐败行为。
“杜绝以上种种，是政府进行规范性预算管理的底限，尽管这不可能一蹴而就。”——高培勇强调。
事实上，1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我国已出台了不少有关预算管理制度的改革举措，包括国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度等，但高培勇还是提出，政府部门能否真正完全割舍自身利益而将整个预算收支真正置于规范化的平台上？综观起来，无论是国库集中收付制度、政府采购制度，还是收支两条线制度、部门预算制度，都要求政府财政管理部门革自己的命。
连续三年的审计报告印证了高培勇的担心。如果翻阅一下这三年的审计报告就会发现，违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报冒领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金，私设账外账、小金库、乱收费等，出现的频率不低，一些甚至是“屡审屡犯”。在他看来，如果不能实现上述“底限”，在预算管理制度上做适合市场经济体制的彻底变革，审计风暴即使再刮上几次、几十次，也只是“水过地皮湿”，问题还会依旧。
能不能把预算外收支关入笼子？
1999年开始的预算改革重要内容之一的部门预算，曾试图按照一个部门一本预算的基本要求，把预算外收支关入笼子，但预算外、制度外收支由来已久，改革难以触及根本，效果也就有限。
王金喜所言的“预算外收入连1/3都到不了财政”的现象并非个案。
对此，高培勇认为三个背景十分重要：首先，预算外收支是传统计划经济的产物，人们观念中便认为这是“自家院里的收支”；其次是改革初期放权让利的结果。改革之初，为激发改革积极性，GDP分配格局向企业和居民倾斜，财政收入占GDP比重持续下降，1993年甚至降到10.7%，而1978年这一数字是31.2%，与此同时，由于未调整政府职能，支出规模未减，发展支出又激增，致使规范性收入不足。随后便开了政府部门创收的口子，由此导致非规范性行为蔓延；第三，政府部门思维惯性，认为重要在于目的，怎么做并不重要，致使非规范性政府收支行为一旦形成，难以触动。高培勇提供了2000年的财政数据，预算外加制度外收入占了财政收入几近一半，这意味着全国有一半的收入，变成了“谁有就谁用”，缺乏社会监督。
北京大学中国经济研究中心的平新乔教授则提供了一份全面的数据。根据他的判断，1997年以后，尤其1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。2004年我国财政收入26000亿元左右，其中16000多亿交给地方政府，9000多亿留在中央政府。但地方政府除了16000亿之外，自己还有8000亿左右的预算外收入。
尽管预算外哪个国家都有，拉美、欧洲都有，但是平新乔指出，预算外比重，像中国这么大的情况却少有。分析来源，平新乔认为1995年～1999年的预算外膨胀主要源自税费；1999年后则主要来自卖地。
对于预算外资金问题长期未能消弭的根本原因，王雍君归结为制度的缺陷。制度变革的难处，首先在于制度变革的收益虽然巨大但却分散在广大人民群众身上，改革的成本虽然相对不大但却集中于少数既得利益者身上。而且许多制度变革有一个特点：收益是模糊的（虽然是大大的）而成本却是清晰的（虽然相对而言是小小的）。制度变革的成本与收益的严重不对称经常会使制度变革避重就轻，其好处是减少了改革的阻力，代价则是制度变革不能“到位”。
预算执行中的软豆腐现象
按说经过人大审议通过的预算就具有了法律效力，但在王金喜看来却不是那么回事儿：未经法定程序随意调整预算有之，追加频繁支出预算有之；随意开减收增支口子，以人代法的现象屡屡发生；擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等情况，可谓屡见不鲜。
拿今年全国人大常委会公布的预算审查结果看，2004年十届全国人大二次会议批准的中央财政收支分别是13819亿元和17017亿元，实际的执行结果双双超出了预算授权的7.5%之多。高培勇提醒说，这并非2004年特有的现象，自1994年以来，我国预算执行过程中的超收超支，由超收实现并支撑超支已经形成常态，通常的做法是事后通报。
预算本应是硬约束，可执行起来却成了“软豆腐”。
财政部财政科学研究所苏明副所长指出，目前预算执行中的随意性与长官意志问题很常见，预算约束软化的状况相当严重。在他看来，我国虽然自1995年起正式颁布了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。
王雍君认为一个原因是在目前的局面下，无论是财政部还是其他核心部门，既没有能力、也没有起码的条件承担管理全部政府现金资源和审查各部门政策（导致支出增加）的职责。同时，预算执行过程的监控机制也脆弱，导致预算实际执行结构经常偏离预算初衷，甚至导致预算重点与优先性的改变。他说，真正意义上的预算评估和预算分析工作仍未真正开展起来。
在他看来，没有科学性做保障的预算，约束力自然硬不起来。预算的“科学性”，首先体现在确保支出总量得到有效和妥善的控制，然后体现在确保预算资金能够按照国家战略与政府政策的重点及优先性进行优化配置，再往后体现为每个具体的支出项目的运营效率（较少的投入和较多的产出）。为此需要一个相对有效和严密的预算程序，需要有良好的法律框架，需要有灵活的部门间协调机制，还需要在许多方面建立相关的制度安排和实施机制。
而这些，目前似乎并不具备。
对绩效预算的期待
鉴于上述诸多困境，理论界和实践部门开始对绩效预算这一在西方普遍采用的方法大感兴趣，特别是二十世纪80年代以来西方一直在探索的新绩效预算。据说广东省将在2006年引入绩效预算。
但在中山大学政治与公共事务学院马骏教授看来，全面推行绩效预算的时机并不成熟，如果草率行事只能是拔苗助长，适得其反。
他分析了三条原因：
首先，由于各部门收支行为在财政部门控制之外，预算信息非常分散和匮乏。财政部门并不知道各部门具体拥有多少资产，而预算分析能力只有在充分获得这些信息的基础上才能逐步积累起来；其次，虽然目前的预算改革已经进行了五年，但各种财政机会主义盛行，严格的外部控制体系仍未建立。预算外资金虽然开始逐渐纳入部门预算，但绝大部分最后还是以项目的形式返回征收部门；第三，如果不顾中国现在所处的预算发展阶段，急于采取新绩效预算，可能会带来一些财政风险，如实行新绩效预算必须将支出的自主权和灵活性赋予各个部门及管理者，而以目前我国情况看，其结果很可能南辕北辙。
中国最近的预算改革取得了一些成绩，但离建立现代公共预算还有一定的距离。马骏认为，应继续推进控制取向的部门预算改革，国库体制改革和政府采购改革，进一步加强人大的预算监督权，新绩效预算只是中国预算改革的一个长远目标。
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