《瞭望》文章：哈市大停水考验城市应急机制
文 ／ 本刊记者 徐宜军 李国华 陈泽伟 汤耀国
11月13日，中石油吉化101厂大爆炸及扑救过程，将大量苯、硝基苯等污染物排放至松花江，形成长达80公里的污水团。
11月24日，污水团沿松花江下行到达黑龙江省首府哈尔滨市，这个有300万市区人口的特大城市自建国以来首次全面停止供应自来水。在此期间，黑、吉沿江省市次第启动应急预案，以保障居民生活。截至本刊发稿，哈尔滨市市民生活正常，居民生活用水得到保障，市民心态平稳，综合观察，哈尔滨市城市应急预案已发挥应有功能。
然而污水流经和污染是个持续过程，哈尔滨这样的特大城市对停水的承受力如何，后续如何处理，仍有待关注。
全面启动应急预案保证常态运行
21日，为应对水污染带来的全城停水，哈尔滨市连续两次发出公告，预告将于22日晚8点停止供应自来水。同时，黑龙江省和哈尔滨市政府紧急采取措施，启动应急预案，统筹安排城市运行与秩序，其紧急预案包含六个方面内容：
——统筹安排城市供水供热、维护市场秩序和社会治安、信息发布等工作。有关部门设立的专线电话派专人值守。黑龙江省政府拿出1000万元预备金，相关地市也安排资金应对此次突发事件。
——及时发布停水公告，动员居民提前储水。发布两次停水通告后，哈尔滨市政府组织300多个工作组深入社区动员市民储水。据悉，早在22日全市抽样调查就已有85％的居民储存足够3天的生活用水。
——开源节流启动各项供水措施。21日，黑龙江省和哈尔滨市连夜从沈阳和大庆、绥化、佳木斯、牡丹江等地组织瓶装水进入市场，到23日12时已经调入饮用水1700吨，并在持续增加中。目前，哈尔滨市又开辟了四个补充水源，新开凿水井55眼，每天可新增供水4万吨，并准备再开凿深水井95口。
与此同时，哈尔滨市实行紧急状态下的用水限制，停止浴池供水，洗车行业全部停业，餐饮企业限制供水，重点保障机关、医院、学校、部队、供热等重点部门用水。
哈尔滨铁路局做好准备，随时提供车皮从外地调水；黑龙江省交通厅为运水车辆开通了免道桥费的“绿色通道”。
——加大市场监管防止哄抬物价。从21日下午开始，黑龙江省、哈尔滨市商务、物价、工商等部门加大对市场的监管力度，投入500万元在每个区设置3～5个供水点，平价供应桶装水和矿泉水，平抑市场水价，同时拨款100万元用于救助社会弱势群体。高频度市场检查，及时查处哄抬物价和制售假冒伪劣商品的不法行为，保证食品安全。
——密切检测水质，及时治理污染。水质监测部门从松花江哈尔滨段上游18公里处开始，沿岸设置了5个水质监测点，对水质进行24小时不间断检测。同时储备并从全国各地调入处理污水的活性炭，邀请专家参与提出污水处理方案。
——公安机关加大信息搜集和巡防密度，增加市区街面上的警力部署，将对哄抢、造谣、煽动等行为作出及时处理。
信息透明保证居民心态平稳
从22日起，哈尔滨市大停水逐渐成为全国关注的焦点，国家及相关省市的信息不断发布，应急措施不断出台，身处事件焦点的哈尔滨市市民也经历了从恐慌到平静的过程。
21日，哈尔滨市政府发布第一次公告，称因供水管网改造需要临时停水约4天时间。但机敏的哈尔滨市民似乎从公告中嗅出了真正的原因，加上一些“内部”消息的传出和蔓延，立即引发部分市民恐慌。
21日下午14时左右开始，很多市场出现抢购风潮，放置桶装水、瓶装水和牛奶、面包、八宝粥等相关食品的货架一度被抢空，一些超市和供水点甚至打出了矿泉水断货的公告。哈尔滨市民丁日华仅仅一个下午就从超市中抢购回8箱矿泉水、3箱牛奶、30罐八宝粥、50个馒头以及手电筒和几打电池。她说她还不是最疯狂的，有的市民一下子就买了几千元的矿泉水。
据统计，在短短的一天之内，哈尔滨市民把1．6万吨的纯净水存货全部抢购一空，相当于平时100天的供应量。“你家储水了吗”，一时间几乎成了见面的问候语。
信息不透明引起市民无端的猜测。对此，21日晚，哈尔滨市政府第二次发布公告，说“预测近期有可能受到上游来水的污染。为确保市区内人民群众和机关、企事业单位用水安全”，决定供水管网从22日晚8时停止供水。23日下午，哈尔滨市政府在水污染体没有到来之前再次恢复供水，让市民加大储水量。
随后，相关信息与应对措施不断通过媒体报告给市民，哈尔滨市重入平静。
家住香坊区五叙街72号的张丹大 娘看到停水通知后，没有去抢购，而是按通知把家里所有的容器都储满了水。现在家中已储了近二十盆水，除了吃饭的碗之外，稍稍大一点的盆都用来存水了。停水第一天，她和老伴吃了同平时没什么两样的早餐，就一起到附近的香坊公园散步。张大娘心里有底，她说：“停水后，心里没怎么发慌，我们都按停水通知把家里所有瓶瓶罐罐都储满了水，估计用四五天没啥问题。”
记者看到，哈尔滨市场和大街上不再有太多拎着水，脚步匆匆的行人，一些市场门口都停着大型运水货车，工人正紧张地搬运成箱的水，位于中山路的沃尔玛购物广场内，两天前被抢购一空的货架前又补满了各种品牌的水、饮料和食品，许多市民正悠闲地购物。
哈尔滨市供排水集团有限公司党群工作部部长刘玉珠说：“全市日常生活用水日消耗达70多万吨，但大部分是洗车和洗浴用掉了，居民生活用水仅占小部分，现在市里已关闭这些服务行业，居民生活用水不成问题。”
据统计，全市居民已储备生活用水30多万吨，而哈尔滨市饮用水日需求量18600吨，目前市场上饮用水供货充足。
然而，停水还是给市民的日常生活带来了一些不便。记者看到有些市民为了节省家中的用水在公厕门前排起了长队。正排队等待的李刚说：“家里现在对水极金贵，洗漱完的水用来拖地，然后再冲厕所。好在几天对付一下就过去了，好克服。”
面对哈尔滨市市民的平静，黑龙江大学哲学与公共管理学院康渝生教授说，老百姓的冷静说明市民的素质是很高的，对政府采取的措施也比较满意。他认为，此次水污染事件发生后，各级政府及时公布实情，有助于与群众一道维护社会的稳定平和。
特大停水敲响警钟
政府公告长达四天的全市停水，这在中国城市供水史上是罕见的，松花江水污染给我国ＳＡＲＳ过后初步建成的城市应急机制以全面的实战检验。待事件全部处理完毕后，整个处置过程的经验与教训，都将给全国其他城市应急机制建设带来借鉴。
国家环保总局24日说，松花江水环境污染事故产生的主要污染物为苯、苯胺和硝基苯等有机物，事故区域排出的污水主要通过吉化公司东10号线进入松花江。超标的污染物主要是硝基苯和苯，属于重大环境污染事件。
北京大学光华管理学院教授雷明说，硝基苯对环境特别是对水体有严重危害，一旦进入水中，会形成严重污染。他认为，事故发生后影响巨大，再次提醒人们必须迅速将环境安全提升至与粮食安全、国防安全以及能源安全同等重要的地位，强化全民特别是各级政府决策者的环境安全观，将环境安全纳入政府公共政策制定的议事日程中。
此类环境污染事件在我国发生的几率比较大。专家介绍，除化工行业外，造纸、酿造、制药、制革、印染等行业都是污染严重行业，而这些行业在我国大量存在，其处理水污染水平不能令人乐观。北京师范大学资源与环境学院教授王红旗说，各种水体污染对人体健康的影响，主要有以下几方面，一是引起急性和慢性中毒；二是产生致癌作用；三是发生以水为媒介的传染病；四是水体有异臭、异味、异色、呈现泡沫和油膜等间接影响。
此前，我国也有一些城市和地方发生过水污染。专家分析，从此次哈尔滨市大停水政府的应对过程看，自ＳＡＲＳ之后各个城市应对突发事件的应急预案发挥了关键作用，但城市应对突发事件的办法仍有需要进一步完善之处。
首先是要建立全流域水污染控制协调机制。此次哈尔滨市停水涉及吉林、黑龙江两省，上下游几个城市，如何保证信息在不同地区之间的准确沟通及互相协调很重要。黑龙江省科学院副院长郭春景说，从目前看，松花江流域水资源管理和环境监管协调性严重不足，整个松花江流域之间还远没有形成健全的污染控制和保障应急机制，上下游城市之间的联动还做不到。停水事件呼唤城市水源应尽快建立应急机制，建立流域水资源和污染控制的协调机制已经十分迫切。
其次是城市规划要充分考虑到突发事件的“联动效应”。中国灾害防御学会副秘书长、奥组委安全顾问金磊说，从国际范围来考察，一个现代化大城市停水四天给市民与政府造成的压力都非常巨大，因为水、电是最重要的生活资源。从时间上看，吉林石化爆炸是11月13日，哈尔滨停水是23日，相关的处置办法可以再早一点。这说明了城市在应对突发事件时仍有欠缺，没有及时考虑到灾难关联问题，也就是灾难扩大化问题。
他认为，目前的城市规划对灾害预防的考虑还不够。城市综合防灾减灾的技术措施只有少数城市才提出来。北京城市总体规则的修编工作得到国务院领导的高度赞扬，认为为全国城市总体规划编制起到了示范作用。其中“建立和健全现代化城市综合防灾减灾体系”的指导思想，就不是仅仅从老北京、新北京，而是从“大北京”的概念来进行规划的，考虑到如果天津、河北出现灾难的情况下北京应如何应对。这样的思路在很多城市规划中还没有体现出来。
三是除了城市应急预案外，城市减灾的常态准备也要非常充分。金磊说，大城市光有应急预案是不够的，政府减灾更重要的是常态建设。突发性灾难来了，很多城市启动应急预案会发现常态建设没有做好。
对此，中国城市规划设计研究院副总规划师、厦门市规划局局长赵燕菁说，应急预案必须将常态准备包括进去。比如哈尔滨本来应该有城市备用水源，可现在不能很快发挥作用，这就是常态管理的问题；再比如有些事情平时没有规定具体哪些机构来管，等启动突发事件预案时，谁来执行就成为一个问题。
常态建设的成本非常高，比如防洪标准，每增加一个保险年限都涉及到巨大开支。对此，赵燕菁说，这就要权衡一下一旦发生灾难的后果，但总的指导原则是标准要随城市发展水平的提高而提高。
最后，城市规划的超前预测也非常重要。赵燕菁说，一般城市规划都将工业区和生活区分开，这是防止产生污染的重要预防措施。但是建设大企业如果离城市太远，就好像脱离了城市，离得太近，过几年城市一扩大就把它包括进来了，搬迁成本又太高。在中国普遍快速城市化的背景下，如何权衡，需要地方政府有很强的超前预测能力，这也是城市规划的一个新课题。
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