法规备案审查工作程序修订之后首份公民审查建议书发出

　　包头空难家属依法上书全国人大

　　建议审查《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》

　　本网记者 谢庆

　　“全国人民代表大会常务委员会：根据《中国人民共和国立法法》第90条的规定，我们建议全国人大常委会对1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》是否违反上位法《中华人民共和国民航法》进行审查。”

　　12月19日，一份题为“建议全国人大常委会对1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》进行审查的意见”，快递至全国人大办公厅。12月20日，同样一份建议书又通过快件寄往全国人大常委会法制工作委员会。

　　建议人的落款处是11·21包头空难中17位罹难者家属的签名，这份建议书也因此显得有些沉重。

　　“公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。”立法法规定了公民有提出审查建议权，但并未规定对公民建议的接收和反馈程序，因此，人们对于公民建议达到的效果并不抱太多希望。

　　就在几天前的16日上午，十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订。修订后的《法规备案审查工作程序》规定，公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查(详见本版12月20日有关报道)。据悉，这是全国人大完善备案审查工作程序之后接收的第一份审查建议书。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授曾参与对这份公民建议书的修改和补充，他对记者表示，去年全国人大常委会在法工委下成立法规备案审查室，作为专门机构处理违宪审查和违法审查，迈出我国建立违宪审查制度的第一步，而完善工作程序又迈出了第二个关键步骤。

　　2004年11月21日，发生在内蒙古包头的那场空难，一时间掀起了国内空难赔偿标准的大讨论。理赔过程中，东方航空公司坚持“根据1993年国务院颁布的第132号令，民用航空运输旅客伤亡赔偿的最高限额为7万元整。考虑到消费价格总指数的变化，对本次空难赔偿金额在上述法定赔偿限额的基础上再增加7万元，共计14万元。”

　　包头空难家属则认为，1996年施行的民航法第128条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”但是，自民航法颁布实施至今已将近10年，民用航空主管部门仍未依民航法授权制定相应规定，致使东方航空公司坚持按照1993年国务院132号令作为赔偿的依据。

　　“我们是在行政诉讼上诉被驳回后，为维护空难家属的合法权益，不得不向全国人大建议审查132号令。”包头空难家属的代理人，北京众鑫律师事务所赵宵洛律师对记者说，“本来并不抱希望会得到回应，现在有了这一程序规定，我们希望会有实质性的进展。”

　　在建议书中，包头空难家属写道：立法法第7条规定：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”同时，第八条列明了只能制定法律的事项，其中包括“基本民事制度”。人身损害赔偿属于基本民事制度，应当由全国人大通过法律形式制定。

　　包头空难家属认为，在民航法和立法法颁布施行之后，1993年国务院制定的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》缺乏上位法依据。根据立法法第87条的规定，下位法违反上位法规定的，由有关机关依照规定的权限予以改变或者撤销。国务院1993年132号令违反上位法民航法有关“被授权机关”的规定，因此，应当予以撤销。

　　他们在建议书中强调，1993年国务院第132号令规定的赔偿标准现在适用已经严重和明显不合理。全国人大常委会完全有必要撤销国务院1993年第132号令及其规定的赔偿标准。在民航主管部门未制定出承运人赔偿责任限额的规定之前，应确定民航运输企业依据其他相关民事法律予以赔偿。

　　“希望全国人大法工委能借助这份公民建议书正式启动法规审查程序。”姜明安教授同时建议：“全国人大常委会能形成反馈机制。在公民和其他组织提出建议后，全国人大常委会的法规审查备案室是否受理，是否启动审查，应当及时反馈给建议人并向社会公布审查结果。”

　　本网北京12月21日讯（责任编辑 郑剑峰）