新华网北京12月26日电（新华社“新华视点”记者邹声文杨维汉田雨）一个人从出生申报户口开始，就离不开与行政机关打交道。行政机关拥有哪些强制措施？如何防止这些强制措施被滥用？在强大的行政权力面前，如何保护普通百姓的合法权益？在百姓维权意识日益强烈的今天，这些都已成为社会关注的热点话题。

　　继行政处罚法、行政许可法出台之后，作为规范政府行政行为立法三部曲之三的行政强制法草案，于12月24日首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议。如何在行政权力与百姓权利之间寻求最佳平衡点，成为这部草案面临的最大问题。

　　约束行政机关　体现以人为本

　　“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”……行政强制法草案中的许多看似不起眼的表述，却让人心有所动。

　　“草案的这些规定凸现了人文关怀。”中国政法大学法学院院长马怀德评价说，行政强制法草案规定强制措施和强制执行，规范了行政行为，防止了行政机关公共权力的滥用，对公民权利是重要的保障。

　　马怀德认为，草案全文充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念：

　　“未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制”——这体现了行政强制措施应当遵循的法定原则；

　　“实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度”——这体现了行政强制措施应当遵循的适当原则；

　　“实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施”——这体现了行政强制措施应当遵循的不得滥用原则；

　　“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解”——这体现了行政强制措施应当遵循的和解原则。

　　马怀德表示，草案还提出，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩，应当事先进行督促和催告等。这些规定都是文明执法、尊重百姓的体现。

　　在行政行为中，行政强制要用国家机器的强力直接干预公民的权利义务，是很严厉的一种手段。国家行政学院教授应松年表示，行政强制制度能够正确运用，令行禁止，就能保证有良好的法治秩序；反之，行使不当，将给公民、法人和其他组织带来巨大损害，影响政府形象。

　　正因如此，草案在作出原则性规定之外，还注重对行政机关具体行为作出约束，以防止出现滥用行政权力损害百姓正当权益的现象。

　　“过去在不少农村地区征收各种税费时，如果农民没有按时缴纳，行政人员往往会到家里去扣押粮食、牵牛牵羊，擅自拿公民的个人财产抵缴。针对这种现象，草案规定，实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费。”全国人大常委会法工委有关负责人举例说，“在一些地方，行政机关往往采取‘抄摊’方式取缔无照经营，影响了政府在百姓心中的形象。现在草案对这种野蛮执法方式明确说‘不’，规定在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品。”

　　明确行政强制授权　防止“政出多门”之乱

　　扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……在我国，目前带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段，居然有200多种称呼。

　　“名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。”马怀德分析说，哪些机关可以设置行政强制，哪些机关有权实施强制措施，行政机关实施强制措施的权限到底有多大，对于这些重大问题，目前我国缺少相应的规范，导致行政强制既“滥”又“乱”。

　　专家表示，采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。“否则，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施。这最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。”

　　针对行政强制过“滥”过“乱”的问题，行政强制法草案明确规定了行政强制的设定权：行政强制由法律设定；如果没有法律设定的，行政法规和地方性法规可以依照权限设定查封和扣押。

　　全国人大常委会法工委有关负责人指出，“这等于划下了一道线，明确了什么部门能够制定什么层次的行政强制措施。”

　　行政强制必须遵循程序　防止片面追求“行政效率”

　　对许多地方来说，拆除违章建筑，既是百姓反映强烈又是政府感到头痛的问题。

　　对这一现象进行过深入调研的一位专家分析说，问题的关键在于许多地方政府部门重目标轻方法、重结果轻程序，甚至不顾群众生活难题，强行搞突击拆迁，甚至不惜与拆迁户发生直接冲突，引发了大量群众上访和行政诉讼。

　　“这种行政强制执行方式不可取，因为它虽然表面上见效快，却违反了法律程序，违背了依法行政的精神。”这位专家表示，“制定行政强制法，是应该要求具有行政强制权力的机关严格按照法定程序来履行职责。”

　　正因如此，行政强制法草案对行政强制措施和强制执行的程序作出了明确规范。比如，草案对“限制公民人身自由”和“进入公民住宅”这样的强制措施规定了特别的严格程序：进入公民住宅实施强制措施，必须出示县级以上行政机关的行政决定书；对人身自由当场进行强制措施，必须立即告诉家属和有关单位实施的机关和实施地点；在紧急情况下当场采取行政强制措施，进入公民住宅、限制公民人身自由的，应当在返回行政机关后6小时内补办手续。

　　“既然法律赋予了行政机关的行政强制权，那么就需要对强制权的实施加以控制，对其实施的程序加以明确、细化。”全国人大常委会法工委有关负责人表示，“最终的目的，是要在行政效率和百姓权益之间寻找一个适当的平衡点。”