文/《瞭望新闻周刊》记者黄海霞

　　上周新年假期最后一天的清晨，北京市民从手机上收到交管部门的信息提示，被告知京广桥突发路面塌陷，提醒市民出行绕道。同时广播电台、电视台、室外信息显示屏、移动电视等也都在第一时间提醒市民注意出行安全—这是北京市政府今年启动的第一个突发事件处理应急方案。

　　北京市政府以全新手段给市民提供交通信息服务，凸显了现代政府公共职能的新转型要求。国家行政学院的教授宋世明提出，面临新型公共服务的压力，政府实现从“建设型政府”向“服务型政府”的转变难度增加，其改革将是创新性的。

　　公共服务短缺体现出新特点

　　出行找不到路，内急找不到厕所。无论是来到北京这样的大城市，还是从大城市外出，都可能会遇到此类问题。应运而生的，从大城市到乡村，都出现机场、路口“导路”、商业街“导厕”的人群。这些本应由政府免费提供的公共信息，却成为一些人的新兴职业，并由此引发诚信丧失甚至坑蒙拐骗敲诈勒索等一系列社会问题。

　　此类服务正是新形势下群众最需要的公共服务，却在一段时间内被政府所忽视。宋世明说，当前公共需求的全面快速增长与公共服务相对短缺之间的矛盾，是政府面临的新矛盾。他将目前公共需求转变的特征概括为：主体不断扩大，结构深刻变化，数量持续增长。

　　公共需求是公民个体需求中的共性要求，是公民个体需求的最大公约数。经济水平低时，人们的公共需求主要集中在衣、食、住、行等基本需求上；而社会经济发展水平提高后，就进一步产生了健康舒适的生活环境、便利完善的基础设施、丰富多彩的文化教育，以及个性发展等许多新的需求。

　　目前，缩小收入差距、就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护等方面的公共需求日益突出，经济社会发展呈如下态势：私人物品供给有余，出现了产能过剩；公共物品供给不足，出现了公共服务短缺。突出表现在以下几个方面：

　　一是收入差距过大，社会阶层利益关系协调难度大。联合国最新的报告称，中国近年收入的基尼系数大幅度上升。全国收入分配的基尼系数从1982年的0.30上升到2002年的0.45,增长了50%。在131个有数据可查的国家中,中国收入分配系数排在第90位,只有31个国家的收入分配比中国更不平等(UNDP,2004)。

　　收入差距的长期积累形成了财产的差距，在全国的财产分布中，财产最多的10%人口和财产最少的10%人口中拥有的财产比为61:1。城乡之间居民的财产比为3.7:1。

　　收入差距过大，不利于建设和谐社会。和谐社会是社会各方面相互依存的社会，各方面相辅相成的社会，各方面相得益彰的社会，是各方面共享社会经济发展成果的社会。合理缩小收入差距不仅是弱势群体的特殊要求，也是广大社会成员的公共需求。

　　二是就业压力与现存就业障碍之间的紧张。对个体而言，就业是最大的保障。对社会来说，就业是最大的压力。欧美发达国家的劳动力总量不过3亿，中国一国的劳动力总量高达7亿，我国总体上对工作岗位的需求远远大于社会对工作岗位的提供。而现行体制中存在着一些不利于就业的制度，如城乡分割的户籍制度、不够完善的职业教育制度等，使得一些迫切需要工作机会的公民，没有机会或能力就业。因此，适应中国城市化发展阶段要求，破除不利于人口流动与就业的体制障碍，千方百计扩大就业成为社会的公共需求。

　　三是公共医疗在短缺中失衡。36%的城镇人口拥有全国公共卫生资源的60%。2003年城市医疗保险覆盖率比农村高出34.2%，44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障,基本上靠自费看病。据统计，农村贫困人口中有70%是因为疾病造成的。这就是所谓的“因病致贫”、“因病返贫”。可见，改革城镇基本医疗体制，加快建立新型农村医疗合作体系，已经成为广大社会成员的公共需求。

　　四是义务教育在失衡中短缺。义务教育在所有教育类型中属于纯粹公共物品，属于全体国民典型的公共需求。然而，义务教育资源在城乡之间、地区之间的分配严重失衡。我国农村5亿多农村就业人员的平均受教育程度不到7年。一般而言，人力资本投入的回报是各项投资中最大的回报，而教育是人力资本投资的最重要投资方式。缺乏足够的公共教育，特别是没有公平的义务教育，就无法将中国巨大的人口资源转换为人力资源，也无法缩小收入差距。可见，下定决心实行免费义务教育的时代已经到来。

　　五是基本的社会保障已经成为中低收入群体的公共需求。城镇职工保障的覆盖面不够广，农民工、乡镇企业工人和农民几乎与社会保障无缘。2000年城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。可见，建立基本社会保障制度已成为迫在眉睫的公共需求。

　　六是生产、交通、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求。数据表明，2004年，我国煤产量仅占世界总量的1/3左右，但矿难死亡人数却占世界矿难死亡总人数的80%。公共安全的严峻形势，一方面是工业化特定发展阶段的产物，另一方面，它是现行管理体制弊端的综合反映。

　　七是环境保护成为人们生存和健康的直接需求。改革开放以来，政府实际充当了经济建设主体与投资主体的角色，环境保护方面的欠账不少，影响了公民的日常生活。

　　依法、科学、效能合理统一

　　社会公共需求的阶段性与变化性推动了政府职能的动态调整。上述社会公共需求的变化，要求政府将公共服务职能与社会管理职能放到更加优先的位置，从建设型政府转向服务型政府，转向依法行政、科学行政、效能行政的合理统一。

　　宋世明认为，依法行政是“合法”，科学行政是“合理”，两者是双重依赖的关系。合理不合法，行而不远；合法不合理，执行难度大。但政府仅仅做到“合法合理”是不够的，还要以更低的成本、更高的效率、更便捷的方式满足社会公共需求，即“合目的行政”。依法行政、科学行政、合目的行政的统一，就是蕴涵公共管理内涵的公共行政。

　　改革开放以来的相当长一段时间，我们的政府实际上属于“建设型政府”或“生产型政府”。有数据表明，在中国政府的财政支出中，生产建设支出约占50%。在2003年非典暴发以前，我国的政府职能转变，主要是政府经济职能的转变，即比较注意完善经济调节职能与市场监管职能，相对忽视了社会管理职能与公共服务职能。

　　以非典防控为标志，我国政府开始意识到全面履行政府职能的重要性，开始自觉地把政府社会管理与公共服务职能放在更加突出的位置。但要实现政府转型，必须做到依法行政、科学行政、合目的行政的统一。

　　依法行政有三大标准：职权合法、行为合法、程序合法。政府机关行使权力、管理公共事务、提供公共服务必须由法律授权，并由法律规定。将政府社会管理与公共服务职能放在更加突出的位置，其实质是改变公共财政支出结构，即调整支出结构，加大政府在公共教育支出、公共医疗卫生支出与社会保障支出在GDP中的比重。这样重大的职能重心转移只有依法才能作出调整。

　　科学行政的核心是政府总体职能配置的科学化与部门权责划分的科学化。经济发展是所有发展的基础。将政府社会管理与公共服务职能放在更加突出的位置，绝不意味着不要经济发展了，而是要换一种更好的规则发展，这种规则的转变是“脱胎换骨式”的。

　　这是政府转型面临的真正挑战：一方面要承担改革成本，解决公共服务的历史欠账问题；一方面又要着眼于发展，并为中长期发展创造条件。不仅要解决中国长期面临的基本社会矛盾，还要解决当前面临的公共需求的全面快速增长与公共服务相对短缺之间阶段性矛盾。

　　科学行政包括确定科学的公共服务职能结构。“生存型”的公共服务优先于“享受型”的公共服务。我国政府的公共服务职能将以完善基础性的公共服务为重点，满足全体公民的最基本的公共服务需要。比如，使每一个公民都享有初级医疗保健；满足特定人群的生存需要，包括针对老龄人口的基本养老服务，针对贫困人口的最低生活保障，针对所有适龄儿童的义务教育等。

　　只有最大限度地满足社会公共需求的政府，才是最有效率的政府，才能做到效能行政、合目的行政。有的地方政府为了吸引外资，拼命地竞相压低地价、帮助投资者压低职工工资，这样换来的GDP甚至可能是负价值。而以矿工生命为代价换来的煤产量增加，根本就不合乎我国政府的目的。

　　当代西方的行政改革，也是在探索“合目的行政”，也就是探索更加经济、更加有效率的公共服务供给方式。我国的行政体制改革，要特别注意避免在公共服务供给过程中，以手段代替目的，过程代替结果，公共服务的供给者群体悄无声息地侵占公共服务的最终收益群体的利益。典型的如“贷款修路，收费还贷”的建设模式，异化为“收费养人”的建设模式。