文/《瞭望新闻周刊》记者苗俊杰

　　国资委2003年4月挂牌后，便确立了用3年时间建立起一个国有资产监管体制的基本框架。如今两年已过，这个旨在“提高国有资产监管有效性”的体制框架建设情况如何？国资委围绕这一框架目标建设做了哪些工作？取得了怎样的成效，又面临哪些问题等，成为人们关注的焦点。2006年是实现上述基本框架目标的最后一年，温故知新，可以使读者对我国国企改革及国资监管有一个明晰的了解。

　　经过两年多的改革发展，央企的总资本价值从6.9万亿元增加到了10.6万亿元；在制度建设上，国资委至今已出台了15条法规、二十多个文件，陆续在产业布局、战略规划、产权改革、公司治理等方面建立了一系列以规范化为导向的准则，一个集“管人、管事、管资产”于一体的监管模式正在形成。2006年除继续完善监管体制、完善董事会、推进央企调整重组外，将着力于央企国有资本经营预算制度的建立。

　　管资产：产权改革与董事会改造并行

　　大型国企在我国经济发展中的地位毋庸赘言，也因此，自上世纪80年代起，国企改革、特别是国有资产管理体制方面的探索从来就未淡出过人们的焦点视线，其间也出现了一批代表不同时期改革思路的专用“话语”，比如观念层面的“搞好搞活、放权让利、抓大放小”，技术层面的“承包制、股改制、国资局制”等。

　　尽管上述种种均收到一定成效，但由于国资管理分散，不利于实现权责利的统一，使得改革在很大程度上被打了折扣。2003年4月随着“国有资产监督管理委员会”挂牌，原本分散在国家经贸委、中央企业工委与财政部等9个机构的央企管理权限被有效整合，一个管理196家大企业集团的“国企航母”应运而生。

　　就任之初，国资委主任李荣融曾用“极富挑战性、极富探索性、极富风险性”来概括自己的新角色。以产权为中心，国资委拉开了国资改革的大幕。作为国有资本所有权行使机构，国资委架构了全新的中央——地方国有资产管理体制，把原先出资人角色由虚变实，使国资利益在很大程度上得到了保护。成立后不久国资委就配合国务院法制办起草了《企业国有资产监督管理暂行条例》，对“管人、管事、管资产”的监管模式提出了可实施的细则，明确了国资监管机构除履行出资人职责以外不得干预企业的生产经营活动，被公认为是推进国有资产管理体制改革的一项重大举措。

　　产权是所有制的核心和主要内容，这已经成为一个常识，国资委的“三把火”正是从明晰产权烧起的。在原有国资管理体制下，国企改制和产权转让由政府主导，买卖双方协议定价、缺乏市场机制，更没有统一的操作规范，很容易出现违规审批、低估贱卖、侵害职工合法权益等违规行为，也不利于实施监管。针对这个问题，国资委分别于2003年11月和2004年1月出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》和《企业国有产权转让管理暂行办法》。

　　2004年的“郎顾之争”引发了国资流失辩论。当年9月，经过对全国21省国有产权转让情况的调研，国资委发布《关于企业国有产权转让有关问题的通知》对国有产权转让做出明确规定；继而李荣融明确表态，央企、国有上市公司暂时不宜MBO（管理层收购）。按了违规MBO的“暂停”键后，国资委着手制定新的规则，于2005年4月公布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，专门对MBO等行为进行规范。

　　显然，产权改革并不是国资委唯一的思路。从2005年国资委的一系列动作来看，重新寄望于国资管理体制改革、通过建立规范的董事会来提高国企效率已经成为国资委现阶段工作的重心。“董事会改造”、“淡马锡模式”这样的话题被提上主流议程。

　　国务院研究中心企业所张政军研究员告诉记者，能否更好地建立现代企业制度，关键就在于董事会是否能按公司法建立、并真正行使职能。因此国资委的工作今后也将调整到指导董事会工作、选好董事长和董事方面。董事会成立后，国资委将进行授权，由董事会对企业的管理人员和经营人员负责。

　　在这样的思路指导下，2004年6月，国资委选定宝钢、神华等7家中央直属企业为试点，开展国有独资公司建立和完善董事会的试验。2005年10月17日，国内首家“规范”的央企董事会在宝钢集团有限公司宣告成立，包括5名外部董事在内的9名董事到任，宝钢成为按《公司法》注册的国有独资公司，董事会下设战略、提名、薪酬与考核等专门委员会，公司治理结构得以进一步完善。

　　国资委有关人士对记者表示，2006年国资委将在现有基础上积极选择条件成熟的企业，继续扩大国有独资公司建立和完善董事会试点范围。

　　管人：在激励与约束间找平衡

　　一般认为，“管人”是国资委最核心的管理手段，也是国资委成立以来推行最顺利的策略之一。盘点两年多来国资委最重要的制度性创新不难发现，其中很大部分体现在“用人”方面，如央企高管全球选秀、央企负责人业绩考核等等。国资委监管中不乏中国最大、最强、最优秀的企业和资产，包括进入“世界500强”的14家中国公司。而“人力资本是企业最重要的资本”，因此不难理解为何国资委对人才选用格外看重、尝试用更符合现代企业管理制度的工具来管人。2003年底和2004下半年轰动一时的国资委全球选拔央企高管就是一次实验。国资委研究中心的一位专家认为，比选秀本身更重要的是同步建立一系列更有效的“管人”机制，从“任命”到“聘用”，说法的更迭暗示着一种体制姿态的转变。

　　国资委“管人”的经验与构想集中体现在2003年11月《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》和2004年6月《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》的颁布上。国务院发展研究中心企业所副所长李兆熙认为，对经营者的激励是现代企业管理理论的核心问题之一，国资委对代理人的监督、激励机制是当前公司治理转轨的着力点，也是整个中国经济实现微观基础改造和重建的基础。

　　2005年8月，国资委首次公布了对所属中央企业2004年度业绩考核的结果，掌管近十万亿国有资产的中央企业负责人经历了首次“大考”。对此，国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁这样评价：这完全是一场真刀真枪的考察，这一系列措施意在完善国有企业负责人经营业绩考核体系、健全激励和约束机制，从而建立起符合现代企业管理制度的企业内部管理体系。

　　2006年，业绩考核、股票期权激励等仍将是国资委工作的系列关键词，国资委有关人士告诉记者，国资委将要进一步完善考核方法；积极探索股权激励等多种方式；推动企业尽快建立起规范、透明、严格、有效的企业负责人职位消费制度基本框架。

　　管事：风险控制是个系统工程

　　国资委对国企改革的主导是从监管起步的，这也是国资委这个“特设机构”担负的主要任务之一。风险控制从来就是国资委着眼的重点之一，从2004年下半年开始，在央企有关负责人接受的系统培训中，风险控制便是主要课程之一。继2004年中航油事件、2005年南航事件之后，公司治理结构和风险控制更成为2005年国企改革的重点内容。一位国资管理方面的专家对记者表示，风险控制包括一系列管理问题，比如财务、人事、法律、重大投资决策等，而这正是中央企业普遍存在的软肋；尤其是当今企业发展面临着更为复杂的市场环境，除了要面对价格、需求、技术变化等市场风险，还要面对复杂的法律、政治和社会风险，国资委从风险控制方面下手可谓抓住了要害。

　　为加强对国有资产的监督管理，防止国有资产流失、保障国有资产安全，国资委出台了《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》，自2005年3月1日开始施行。11月，国资委又连续下发《中央企业资产损失责任追究制度》《中央企业内部控制管理暂行办法》等6个文件。国务院发展研究中心企业所张政军研究员认为，国资委此举意图很明显，即首先对央企集团公司进行财务整合，使之牢牢控制好各子公司以及境外机构的财权，这样一来，国资委只需管好集团公司，以达到纲举目张的效果。

　　国资委此次年关“结账”是在财务方面进行风险管理的一个举措，表面上看只是一套程序，实际上包含了国资委的长远考虑。国资委有关人士告诉记者，无论将来进行国资预算还是国企监管，对财权的监管都有不寻常的意义。按照现行国资体系，国资委的身份是集团公司的出资人代表，主要是对集团公司进行监管，包括人事任命、考核、资产等各方面，并不直接对上市公司尤其是境外上市公司形成影响，但当上市公司出现损失时，作为终极出资人，国资委的利益也会间接受到影响。通过新的技术性措施，国资委就能清楚了解境外子公司的财务报告，做到有案可查。同时，推进对央企的财务集中管理可以将集团公司对子公司以及境外机构的管理主动权抓在手上，也可减少国资委的监管成本，国资委只需通过对集团公司的管理来影响对国有资本的流向。

　　按照李荣融的构想，央企在2006年要从各方面增强集团公司的控制力，这是企业集中资源强化主业的重要措施，也是企业规避经营风险的必然要求。

　　新日程：掌握国资收益处置权

　　出资人最重要的权利是收益权，而现在国资委这项最大的权还没有落实。李荣融一句话道出了国资委目前最大的尴尬所在。根据国资委最新公布的数据，2005年1月到11月，中央企业实现利润5649.9亿元，不过，身为出资人的国资委对这笔钱却没有控制权。

　　国资预算无疑是国资委最为看重的“管资产”的手段之一。国资委研究中心副主任李保民表示，对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。不能享受资本回报，国资委就称不上完整意义上的出资人，也就没法履行出资人的其他职能。国有资本的经营预算实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。目前，国资委已将掌握国有资本收益的处置权当成了2006年的头等大事，希望通过编制独立的国资经营预算将本部门的特殊预算与财政部的公共预算区别开来，直接向全国人大及其常委会汇报。

　　记者从国资委规划发展局了解到，已经过审议的《加强国有资本经营收益预算投资管理》方案已经上报国务院。方案焦点集中在两方面：一是国资委取得国资收益后如何做好投资管理工作，按国资委目前的想法，收益将主要投向改制成本和再投资这两大块。另一个问题在于什么样的企业可以得到投资。

　　正如关注这一进程的人士所料，这个牵一发而动全身的问题再度吸引了社会各界的目光，国资委这次对国资预算的“强势”表态激起了学界对国有资本角色定位的再次争辩。有学者认为，如果片面强调国有资本的保值增值，哪个行业赚钱就投到哪个行业，恰恰模糊了国有资本的定位，结果必然是与民争利；相反的观点则认为，如果要国有企业在承担社会责任的基础上保值增值，本身就是附加了不公平竞争的条件；也有折中的观点指出，国有资产的使命恰恰是要退出一般竞争性领域，担任民营资本难以承担的角色。

　　但是，无论如何，社会对终极目标的认知是趋同的：不管经营预算到底是由谁来编制、执行，怎样去实施，国有资产必须有一个平衡预算表，国家应该清楚地掌握自己的“家底”。2005年3月，温家宝总理曾在《政府工作报告》中强调，要完善国有资产管理体制和监管方式，建立国有资本经营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工合法权益。据国资委有关人士透露，2006年国资委将结合中央企业的实际情况，规范和提高企业财务预算编制质量，研究制定经营预算及相关配套制度文件。不难看出，国有资本经营预算制度的出台只是时间问题。

　　从全球海选央企高管到企业海外上市，从要求集团企业必须将下属企业的层级控制在三级之内到督促各企业明确主业、舍弃副业，从规范管理层收购到国企托管等，国资委的每一个动作，都不可避免地因利益变动而引起喧哗一片。而一个既符合社会主义市场经济法则，又日益完善的国资监管体制，也就在叫好与争议中，快步前行。