刚刚闭幕的中央农村工作会议提出，要把国家建设资金的投入更多地转向农村，切实加强农村基础设施建设。这无疑是今后几年经济社会发展的一个“大动作”，也是一个历史性转向，表明党和政府已下决心调整国民收入分配格局，特别是调整国家建设资金的投向和结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。

　　如何理解我国投资重点的历史性转向？本刊特邀了有关专家为读者解读。

　　我国现阶段发展的趋势

　　城乡二元经济结构，是许多发展中国家工业化进程中难以避免的一个发展阶段。针对我国城乡发展不协调的突出矛盾，中央在2004年的经济工作会议上明确提出，要下决心合理调整国民收入分配格局，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。

　　中国社科院农村所科研处处长杜志雄强调：经过几十年的工业化建设和20多年的农村改革发展，我们已经站在了新的历史起点上：我国已经进入工业化中期阶段，财政实力不断壮大，综合国力明显提高。我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。

　　落实科学发展观的体现

　　全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。

　　党的十六大提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会上第一次正式提出“统筹城乡发展”思想，而且把它放在科学发展观的“五个统筹”之首。国务院发展研究中心农村部副部长徐小青认为，这一思想具有非常鲜明的时代特征，它标志着我国的工业化、城市化、现代化建设进入了一个新的更高的阶段，也表明我们顺应经济社会发展的根本趋势，体现了科学发展观和建设和谐社会的理念。

　　从提出“统筹城乡发展”，到实行“工业反哺农业，城市支持农村”，再到“建设社会主义新农村”，实际上是一脉相承、不断深化的过程。国家发改委产业发展研究所研究员姜长云说：“统筹城乡发展是调整城乡关系的重大战略理念；实行‘工业反哺农业，城市支持农村’是调整城乡关系的重大战略取向，而建设社会主义新农村则是调整城乡关系的重大战略举措。”中央政策研究室农村研究局研究员李海鸥进一步说：统筹城乡发展的理念提出，是通过改革和发展给农民以更多的公平待遇，使他们享受到由公共财政提供的基础设施建设和公共服务，由此缩小城乡在公共产品供给方面的差距。

　　建设新农村的需要

　　新农村既包括了路电水气等生活设施和教育、卫生、文化等社会事业建设，也包括了以农田、水利、科技等农业基础设施为主的产业能力建设；既包括了村容村貌环境整治，也包括了以村民自治为主要内容的制度创新。杜志雄表示，从中央破解“三农”问题的思路中，可以清晰看到国家对“三农”问题的关注重点从粮食产量到农民收入，再到农民福利的变化。

　　中央党校经济学部教授徐祥临说：“中央提出‘多予、少取、放活’的方针，免税就是落实‘少取’；‘多予’实质上就是要改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。”

　　我们坚信，通过这些改革，我们一定会在社会主义新农村建设中取得重大进展。（本刊记者 颜彦）

　　多年来，我国城乡二元结构的经济体制造成了城乡之间的巨大差别，农村基础设施建设以及文化、教育、卫生等公共事业发展明显滞后。近些年，党中央提出了“统筹城乡发展”、“构建和谐社会”的新部署；党的十六届五中全会又把建设社会主义新农村提到“我国现代化进程中的重大历史任务”的战略高度；2005年的中央经济工作会议进一步强调：要加强农村社会事业建设，继续增加农村教育、文化、卫生等方面的投入。这昭示着，今后我国的投资重点将从以城市建设为主转向更多地重视农村建设；各部门在制定发展规划、提出政策措施、安排建设投资和事业经费时将会更多地向农村倾斜。这是我国自新中国成立以来投资结构的重大转变，也是社会主义新农村建设的必要条件。

　　然而，我国农村人口众多，基础设施建设和各项公共事业欠债太多，在财力尚不十分雄厚的情况下，我们应该把有限的资金重点投向哪些领域？有限的财力该如何用得恰如其分？

　　投资重点之一：农村基础设施建设

　　在我国许多地方，农田水利设施年久失修，山塘水坝干涸荒废，乡村道路破败不堪，山区群众缺水少电；农民行路难、饮水难、用电难……专家们认为，农村基础设施建设欠债太多，严重制约着农村社会经济的发展。要彻底改变投入不足、基础脆弱的状况，就必须加大投资力度，重点加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。

　　姜长云：农村中小型基础设施建设应该是投资转移的重点之一。这几年，国家对大江大河治理的投入比较多，但是，对小流域治理、对中小型水利设施建设的投入尤其不够。这样，大江大河投入建设的功效很难发挥出来。一到汛期，大江大河问题不大，但小江小河却容易泛滥成灾，黑龙江省“小江小河”的泛滥曾导致全省损失30多亿元。

　　徐小青：农村基础设施建设，如小水利、乡村道路等基本没人管。有的村子小楼盖得还可以，但脚底下烂得没法看。这些问题，村里没有财力解决，比如村容整洁、不光是盖房子的问题。农村基础设施建设，不仅需要政府的支持，还要动员社会各方面的力量。

　　杜志雄：农村投资的重点领域之一是市场设施建设，我们经常在农村跑，看到农民消费的都是什么东西？他们消费的方便面、饼干都是城市商场淘汰的、过期、劣质的产品。农村的商机无限，我们应该把城市发达的商业网络延伸到农村去，搞好农村的市场建设，为农民提供合适的流通渠道。

　　徐祥临：投资重点转移的着力点和突破口在哪里？一定要解决钱从哪里来这个问题。我有一个观点，我们宏观调控的基本思路，应该是给农村以资金，给城市以市场，让公共财政的阳光普照农村。战略重点转移，你把资金投到农村去，农村发展了，生产资料、工业品都下乡了，资金也回流了，城乡协调发展的目标就实现了。

　　杜志雄：公路设施建设不要再搞锦上添花的事，而是要给农村乡以下的道路建设雪中送炭；这些年搞得很热的高速公路、国道、省道，当然有必要，但对农民出行有直接影响的公路交通建设，还是在乡以下。

　　专家们认为，要加大农村小型基础设施建设力度，继续增加农村“六小工程”的投资规模，高度重视农村饮水安全，调整公路建设投资结构，加大农村公路建设力度，合理确定农村公路投资补助标准；加快农村能源建设步伐，继续推进农村沼气建设，积极发展太阳能、风能等新型洁净能源和可再生能源。搞好农村电网改造工程的后续建设和经营管理。

　　投资重点之二：农村社会公共事业

　　近20年来，与城市面貌日新月异形成明显对比的是，农村社会公共事业建设举步维艰，由于国家对农村文化、卫生、教育、科技的投入太少，以至在许多地方，农民仍然是求医问药难，求学求知难，享受文化生活难、渴盼科技服务难。农民有病缺钱不敢医治的现象大量存在，2002年各级财政用于乡镇卫生院的全部财政事业经费接近60亿元，只占全国各级财政卫生事业经费开支的15.5％。在中西部边远地区孕妇和产妇的死亡率是沿海地区的3.6倍，婴儿的死亡率是沿海发达地区的4倍，有40％的死者是因为看不起病而死亡的，大批农民缺乏最基本的医疗条件。

　　徐小青：投资重点向农村转移，公共事业的投资非常重要，乡村9年制义务教育、新型农村合作医疗、失地农民的最低生活保障、养老……这些是新农村建设的着力点，县乡两级很难支撑这一点。其中，最突出的是失地农民的保障，全国有几千万人。现在土地问题越来越尖锐，对这些失去土地而又没有保障的农民，政府应该充分考虑他们的基本保障问题。

　　姜长云：这些年，我国的公共卫生离农民越来越远，有限的卫生资源还在向大城市、大医院集中，而且，许多资金被一些不太实用、但很时髦的东西占用了。几百万元、几千万元的卫生经费，如果拿到农村去，支持村级卫生所，能解决多少问题？如果用来支持普通药品生产，作用也很大。一些大医院不惜花巨资购买昂贵的检测仪器，造成医疗资源的重复建设和浪费。

　　此外，乡镇卫生院和村级卫生设施的改造应该特别引起重视，使农民看病一般不用出村。前些年，一些农村地区特别是山区，农民吃的药还是“文化大革命”之前的产品，有的甚至把玉米粉当作治疗拉肚子的药。

　　杜志雄：前不久，我受命去调查在社会主义大背景下怎么加强农村的文化建设，结果发现农村的文化设施非常落后，带来的后果非常严重。农村的封建迷信的发展令人担忧；还有广东、福建等地的地下六合彩、赌博，这都是农村文化建设欠缺的表现。毛泽东曾经说过，对于农村的文化阵地，社会主义如果不去占领，资本主义就必然会去占领，而现在各级政府往往忽略了这一块。如果有一个正常的、健康的、有吸引力的文化场所，农民就不会被低俗、迷信的东西所吸引。所以，对农民来说，光有教育培训是不够的，还要有文化设施、图书等，农民要有一个自我教育的机会。他想看书，可农村的销售市场不发达，买书还要进城去。我们应该通过建立文化站之类，满足他们的需求，让他们进行自我培训、自我提高。

　　徐祥临：农村的教育、医疗卫生资源严重缺乏等问题，都是政府应该解决的。既然是政府，就不只是城里人的政府，政府得想着农村和农民。现在北京一些有影响的大学校长争先恐后向中央要钱。（徐小青插话：清华、北大两校每一年的投资，抵得上全国120多所农业中专以上学校的全部投资。）而农村中小学的校长连维持正常的教学都很难，我大哥是小学校长，穷到连买粉笔的钱都没有，就这么困难。

　　姜长云：农村的义务教育政策应该作一些调整。现行政策是在国务院领导下的分级管理、以县为主的政策。当然，我国地域差别大，以县为主是必要的。但是，应该把以县为主的管理体制和以中央及省级财政为主的投入体制结合起来。否则，就把以县为主的管理体制变成了以县为主的投入体制，这样造成了好多问题。此外，农村的信息化建设也非常重要，信息化建设搞好了，农村的民主建设与农民培训的相关事情也能得益。

　　投资重点之三：农村劳动力素质的提升

　　在农村，农民“盼致富、无思路；想致富、无技术；求致富、无门路”是一种普遍现象。有资料显示：在我国70万个行政村中，大部分村干部是初中文化程度，甚至还有文盲、半文盲。当前，我国农村中农民平均受教育年限不足7年，4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.62%，大专以上只有0.5%。农业部的调查数据表明，懂得如何使用农药的农民不足1/3。

　　另一个不争的事实是，我国农业教育和农村职业教育处于弱势，办了几十年的农民夜校一夜间关了门；曾经鼎盛一时的农业中等职业教育受到极大冲击，农业部原有的366所农业学校经各地调整，现在只剩200多所，并且仍在不断减少；原有农业学校的职能和特色被丢弃或流失，再加上盲目合并、削弱和脱离农业，导致农村劳动力素质提升缓慢，远远不能适应农村社会经济发展的需要。

　　专家们认为，在农村教育特别是职业教育十分脆弱的情况下，仅靠以政府牵头组织的短期、应急、群众性的科普教育，还远远满足不了农民的不同需求，应从教育制度、体制和运行机制上找出根源，通过制度与机制建设，解决根本问题。同时应与农民成人职业教育相衔接，构建具有中国特色的农村与农民职业教育体系和机制，完善农业教育体系和机制，为提升农村劳动者的素质和农村现代化服务。当然，这一切都离不开政府财政政策的鼎力支持。

　　姜长云的看法是，农村职业教育和农民培训，相当于农村教育发展的“最后一公里”工程。建设新农村，要把职业教育、农民培训放在重要位置。政府支持农民培训，首先应当对农民培训给予适当补贴，引导和调动农民参加培训的积极性；二是重视培训体系和培训能力的建设，特别要重视培训机构的基础设施建设，对骨干教师的培训，要提供政策支持。我国培训供给严重不适应培训需求，政府应提供适当补贴，光靠现有的公立、私立机构是远远不够的。

　　在培训机构的选择上，需要注意培训机构的公平竞争。最近几年，不少部委下达了一些支持农民培训的文件，但在培训机构的选择上和培训项目的支持上，有些部委过分支持本部门的培训学校，中央有关部门要重视示范学校和示范基地的建设。

　　投资重点之四：农村生态建设

　　近年来，我国农村生态环境质量呈现逐年下降趋势，城市工业化所产生的污染物肆意排放，污染后果逐渐影响到了农村生态的平衡健康发展。农药、化肥等农用化学品的过度施用，小规模的畜禽养殖遍地开花，畜禽粪便，随意屠宰等各种养殖业、畜牧业的废物排放，秸秆焚烧、生活污水、垃圾污染、绿地的减少等，造成农村的生态破坏日趋严重，生态系统呈现由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势。具体表现为：水土流失问题尚未得到根本解决，土地沙化和石漠化问题突出，局部地区土壤盐渍化增长势头仍在加重；森林面积增加，功能却在下降；草地面积持续减少，质量降低；水资源不合理开发导致河流断流，湖泊绿洲萎缩，地下水位下降；因矿产资源开发造成的土地破坏面积大，且呈持续增长的趋势。

　　专家认为，建设社会主义新农村，生态环境保护是重点。各地在基础设施建设、饮用水及其水源地保护、农村能源建设、生活污水及垃圾处理、农业有机废物处置、村容镇貌建设以及城镇污染处理设施的建设等方面，都需要国家财政的大力支持。

　　此外，应加强农村生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作，建立早期预警制度，加强生态环境恶化趋势的预测预报等方面，国家的相关投入也要及时到位。国家应该加大财政投入力度，以维护农村重要自然生态系统的良性循环，提高城乡居民的生活环境质量，确保农村经济社会的健康、持续发展。（本刊记者汤延涓）

　　全面建设小康社会的难点、重点在农村，而农村问题根本在于资本的缺乏。在投资重点向农村转移过程中，如何通过货币政策和财政政策将资金有效地传递到农村、落实到农民手中，而且不走样，这是有关专家关心并格外强调的问题。

　　财政支农和金融支农要双轨并行

　　徐小青：目前我国的财政体制对于促进不同地区的经济社会平衡发展的功能仍显不足。在政府财政支出方面，地方政府支出占全部政府支出70％以上。中央政府基本上以税收返还的方式转移支付，对促进地区均衡发展的作用有限。特别是对中西部以农业为主的省份不利，尤其对县级经济社会发展，显然成为地区差距拉大的原因之一。

　　姜长云：除少数发达地区外，县乡政府的财政支农能力严重虚弱，几乎成为普遍现实。形成这种局面的根本原因，在于县乡财政的严重困难。而形成县乡财政严重困难的根本原因，多在体制性或政策性方面，并非短期内能够消除的。“财政部门应与银行部门形成合力，如果财政上拿不出那么多钱，就应由政策性银行提供。”

　　徐祥临：建议由政策性银行向农村提供发展所必需的足够的政策性贷款。农业政策性融资的基本特点是足额、长期、低息。所谓足额，即改变农村落后面貌需要多少货币就供应多少货币，其中不仅包括购买生产资料的费用，还应包括劳务费用；所谓长期，即农民能够多少年还清，就把还款期限定在多少年；所谓低息，即利息要低，有些项目要由政府贴息。提出足额这样的要求，意味着把大量货币投放到农村。“国家有钱吗？当然有。这类银行的资金来源主要是中央银行的再贷款，说穿了是由它们先用新发行的货币。”

　　徐小青：对农村金融而言，仅靠信用社显然还远远解决不了农村、农民和农村企业的资金供给问题。从宏观层面看，除已调整邮政储蓄政策、考虑农发行改革，尝试建立农村政策性金融机构外，需要加快建立政策性农业保险，并且通过财政的转移支付、补贴、减免税收等方法，加大金融支农力度，并引导信贷资金向农村倾斜。

　　“中央出政策、地方出资金”模式要改变

　　姜长云：近年来自上而下的增支减收新政策对县乡财政困难的影响加剧，一是“中央出政策，地方出资金”的新政策出台，增加了县乡财政艰难。二是从1994年开始实行的分税制改革，造成了省以下政府层层向上集中财权的格局，导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称”。

　　因此，当政府通过财政杠杆把资金投向农村时，需要特别注意对现行的财政支农政策做出相应调整———明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位。这样可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。

　　徐祥临：现有的管理体制由于缺乏对农业发展大政方针起主导作用的权威决策部门，致使有关农业和农村发展的方针政策的意见很难集中统一。因此，应理顺关系，建立强有力的农业和农村问题的宏观管理体制。

　　姜长云：建议根据财政支农项目大类的不同，成立由某个部门牵头、相关部委参加的财政支农部际联席会议制度，建立对重大项目的相互通报和信息共享体系。在暂时无法实现跨部门跨类别资金统筹使用的情况下，鼓励同一部门内部不同单位的相关支农资金统筹使用。

　　政府出钱做“药引”民间力量为补充

　　李海鸥：我国现在已经到了由农民出资转向由政府出资的阶段，在加大对农村基础设施的投入过程中，政府一定要出面做组织者，一定要大力主导。

　　杜志雄：政府的钱要做“药引子”，但是政府也要注意自己的角色问题。在对农村加大投入的过程中，国家要考虑钱是给谁花的？在资金约束的条件下，先发展什么，发展什么项目，农民是有自己的想法的。国家给钱要给到点子上。这样的效果才好。

　　姜长云：从国内外经验看，财政支农可以采取多种方式，除目前采用较多的财政无偿投资外，还可以采取贴息、税费减免或投资补助等形式。此外，也应该重视政府财政支农与其他支持方式的有机结合、增强财政支农资金对金融等其他支农资金和民间投资的引导作用。

　　徐小青：只有在政府金融支持与农民合作组织发展两者兼具的情况下，农户包括农村地区的中小企业的贷款才能有保障，农业、农村、农民的发展才能有保障。（本刊记者李力）