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作者： 本报记者 杨开然来源： 《实施意见》尚未突破国务院国资委主任李荣融去年所强调的“大型国企不宜MBO”的政策底线。本报资料图片
国务院国资委日前制定并出台了《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（以下称《实施意见》）。与以往政策相比，《实施意见》最大的突破点在于“严格控制企业管理层通过增资扩股持股”。尽管加了“严格控制”的字眼，但解禁的意味已是不言而喻。
去年4月11日，国资委出台的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》曾强调，“大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权不向管理层转让”。大型国企管理层可持股
在国企改制问题上，国资委3年来已经连续发布了5个文件，包括2003年11月发布的《关于规范国有企业改制工作的意见》、2004年1月的《企业国有产权转让管理暂行办法》、2004年9月的《关于企业国有产权转让有关问题的通知》、2005年4月的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》和昨天公布的《实施意见》。
尽管是对2003年11月文件的补充，但是记者注意到，《实施意见》中首次提出，大型国有企业的管理层可以通过增资扩股持有本企业股权。这是国资委2003年4月成立以来，首次解禁大型国企管理层持股。
对于什么样的管理层成员可以持股，在《实施意见》中，国资委是这样表述的：“为探索实施激励与约束机制，经国有资产监督管理机构批准，凡通过公开招聘、企业内部竞争上岗等方式竞聘上岗或对企业发展作出重大贡献的管理层成员，可通过增资扩股持有本企业股权，但管理层的持股总量不得达到控股或相对控股数量。”
“无法控股，也就意味着不是国企MBO（管理层收购）。”上海荣正咨询公司合伙人马飞表示，尽管不是国企MBO，尽管国资委态度依然谨慎，但是与去年的明令禁止相比，这标志着国资委态度的明确变化。
记者了解到，从《实施意见》起草至今已经有6个月的时间。去年7月，在武汉召开的央企厂务公开民主管理现场经验交流会上传出消息，大型国企管理层有望实现持股，同月，国资委将该意见上报国务院审议，经过几个月、数次的修改之后，《实施意见》才最终发出。五种情况下不得持股
“管理层持有企业非控股股权的激励与约束作用，在国外一些大企业中得到了验证，是一些市场经济国家激励与约束企业管理层的重要制度，从我国一些国有大企业的实践看，效果也不错。”就《实施意见》的出台，国资委负责人解释说。
他说，只要严格控制、规范操作，国有及国有控股大企业管理层通过增资扩股方式持有本企业少量股权，一般不会导致内部人控制和国有资产流失，可能有利于促进对其激励与约束机制的建立。
《实施意见》规定，存在下列情况之一的管理层成员，不得通过增资扩股持有改制企业的股权：
一是经审计认定对改制企业经营业绩下降负有直接责任的；二是故意转移、隐匿资产，或者在改制过程中通过关联交易影响企业净资产的；三是向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估值以及国有产权折股价的；四是违反有关规定，参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中重大事项的；五是无法提供持股资金来源合法相关证明的。
管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的，不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构，以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中的重大事项。管理层持股必须提供资金来源合法的相关证明，必须执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以国有产权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金，也不得采取信托或委托等方式间接持有企业股权。
国资委人士表示，“管理层”是指国有及国有控股企业的负责人以及领导班子的其他成员。“管理层通过增资扩股持股”，不包括对管理层实施的奖励股权或股票期权。背景国资委为何态度转变
事实上，在过去几年中，国资委对于大型国企的股权转让一直持审慎态度。而这与近年来对于国企改革的全社会反思的大背景密切相关。
2004年8月开始，以香港经济学家郎咸平教授指责许多中国企业管理层借国企改革之机大肆化公为私、侵吞国有资产为开端，一场激烈的社会大论战就此展开，并持续至今。
作为对这场论战的回应，当年9月，国资委以国资委研究室的名义在《人民日报》发表署名文章，该文章指出，推进国有大企业的改革，必须坚持所有权与经营权分离的改革方向，重要的企业由国有资本控股。实施管理层收购并控股，是将所有权与经营权合一，这不利于形成有效的公司治理结构，不利于维护国有经济的控制力，与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合。
在此一个月后，国资委主任李荣融公开发表讲话再次强调，央企、国有上市公司不宜MBO，并且首次提出，地方大型国企不宜MBO。去年4月11日，国资委出台《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，再次强调，大型国企的国有产权不向管理层转让等。
但时隔不到一年，此次《实施意见》的出台却出人意料地为大型国企管理层持股开了禁，虽然这不是MBO。其原因为何？
“这两年国有企业改制进程很快，各地政府有很多自我创新，总之是加快国有企业改制进程，泥沙俱下肯定会引发很多问题。作为国资委，如果不拿出一些东西出来，面对一些问题就会比较被动，其用意是试图解决各个地方在国有企业改革当中出现的问题。”国资法起草小组成员、中国政法大学法学教授李曙光分析说。
同时，于2006年1月1日起全面实施的新版公司法第143条更是规定，上市公司可以回购股份用于奖励给本公司员工。既然法律规定可以将股份奖励给员工，员工掏钱购买股份也应为法之所许。法律的变革使得禁止管理层持股的坚冰进一步松动。
据《南方周末》相关推进国企规范改制
就《实施意见》制定的背景、意义等，国资委负责人22日回答记者的提问时表示，2003年11月，国务院办公厅转发了国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》（简称《意见》），为规范国企改制工作提供了重要保证。但在实际工作中包括国资委组织的检查中发现，国有企业改制还存在一些问题，如改制方案不完善，审批不严格；清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范；对维护职工合法权益重视不够等。其主要原因，一方面是有的地区贯彻落实《意见》不到位，另一方面是现有政策、规定有待进一步完善、细化。
为进一步规范推进企业改制，防止国有资产流失，切实维护职工合法权益，国资委制定了《实施意见》。三项制度严防国资流失
国资委负责人表示，《实施意见》为严防国资流失作出的规定主要集中在财务审计、资产评估和资产处置等环节：
一是关于计提减值准备和资产核销的处理问题。有的企业改制时应收账款等计提减值准备数额较大，对资产评估值和产权转让价格有较大影响，其中相当一部分已计提减值准备或已核销资产，改制后的企业又收回，这部分资产本来属于国有资产，却被参与改制的投资者按其在改制企业的持股比例享有。
针对这个问题，《实施意见》提出，计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的，该计提减值准备的资产和已核销的各项资产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理。
二是有关土地使用权处置问题。企业改制，有的土地使用权未评估作价就进入改制后的企业，即改制后的企业无偿占有了土地使用权；有的土地使用权未进入改制企业，但土地却由改制后企业无偿使用。针对这些问题，《实施意见》明确规定，进入企业改制资产范围的土地使用权必须评估；未进入企业改制资产范围的土地使用权，改制后的企业不得无偿使用等。
三是关于探矿权、采矿权的处置问题。随着经济快速发展，资源性企业改制对投资者的吸引力越来越大，但这方面的问题也比较多。对此，《实施意见》规定，企业改制凡涉及探矿权、采矿权的，必须明确其处置方式，且不得单独转让等。支持职工维护合法权益
《实施意见》还对涉及职工切身利益的事项作出了明确规定。
如改制为国有控股企业的，改制后企业要继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同，留用的职工在改制前企业的工作年限合并计算为在改制后企业的工作年限，原改制企业不向继续留用的职工支付经济补偿金；对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金；企业国有产权持有单位不得强迫职工将经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业使用；企业改制时，对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金等，原则上要一次性付清；改制后的企业要及时为职工接续养老等政策规定的各项社会保险关系，并按时、足额交纳各种社会保险费等。
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