北京首次委托咨询公司开展立法调研

　　关注：营利性公司如何参与立法

　　编者按

　　根据我国相关法律规定，起草法律、法规、规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。立法调研的成效必然会对立法质量产生深刻影响，将其委托给一家营利性的公司是否合适？选择被委托公司的程序如何规范，应如何规避其与所参与立法的利害关系？这些疑问的探寻，对进一步丰富并完善开门立法的渠道，提高立法工作的民主和科学性将大有帮助。方圆观察

　　本网记者 郭晓宇

　　一部法律出台之后能否解决生活中的实际问题，前期立法调研工作的开展情况起着非常重要的作用。

　　北京市人大常委会在改进立法工作、提高立法质量方面又有新探索。继2004年将三个条例的立法调研工作委托给学术研究机构后，2005年底，北京市人大常委会又将《北京市社区安宁条例》的立法调研项目委托给一家咨询公司。记者走访了这一项目的委托双方和有关专家。

　　公司调研“社区安宁”

　　北京市共有社区居委会2500多个，每个社区的居住人群、居住条件、物业管理、社区维权、安全保障等都各有不同。社区法制建设涉及立法、司法、行政执法、民主自治等多个领域，将其纳入法律调整的范畴，实现依法促进和谐社区建设的目标，是一项复杂的系统工程。

　　被列入北京市人大常委会2003年至2007年立法规划的《北京市社区安宁条例》日前正式启动立法调研工作，与以往不同的是，此次该条例的立法调研委托给一家专业咨询公司开展。这在北京市地方立法工作中尚属首次。

　　2005年12月22日，北京市人大常委会法制办公室与北京市天尊卓越咨询有限责任公司（简称“天尊公司”）签订《北京市社区安宁立法研究项目协议》。根据该协议，天尊公司将根据北京市人大常委会的要求，从北京市的实际情况出发，针对北京市社区建设的现状和存在的问题，通过综合运用实证研究、比较研究等方法，在现行法律、法规制度框架内，借鉴国内外社区建设立法经验，为北京市社区建设的法律制度设计提供具有前瞻性和可操作性的解决方案。协议约定，天尊公司将于2006年11月30日前完成课题调研任务，并向北京市人大常委会法制办公室提交《北京市社区安宁立法研究报告》。

　　拓宽委托调研渠道

　　2004年，北京市人大常委会第一次将三个条例的调研工作委托给了三个学术研究机构。法制办有关负责同志向记者介绍，本届常委会非常看重首都北京的人才优势，希望能够借助专家、“外脑”资源，不断拓宽民主立法、科学立法的渠道。这次与咨询公司合作，也是为了进一步拓宽渠道。选择天尊卓越公司，看中的是该公司的学术背景。

　　虽然被委托方天尊公司是一家公司，实际上开展调研工作的课题组更像是学术机构。记者了解到，天尊公司专门成立了由南开大学刘风景副教授牵头的课题组，成员来自全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院以及高等院校的专业人士。同时，为了确保课题研究取得预期成果，公司还邀请了人民法院报社社长兼总编辑杨润时、北京市人大常委会原法制室主任佘绪新、北京市人大常委会城建委副主任孟桥、国家法官学院教授张泗汉、国家法官学院教授金俊银等专家担任课题的顾问。

　　“为了这一项目，我们做了充分准备。”天尊公司总经理贾长庆说，承接重大立法、司法研究课题，是天尊公司业务活动的重要组成部分。在日常的业务活动中，公司有专门的业务机构和人员密切关注立法和司法活动的最新进展情况。“在较早之前我们就注意到，社区的法制建设近年来日益受到关注，社区安宁条例列入了北京市人大常委会的立法规划。”贾长庆告诉记者，公司有关业务部门早就开始对此进行了跟踪关注。正是有了这样的思想准备和业务基础，天尊卓越公司才顺利获得了北京市人大常委会法制办公室的项目委托，也保证了课题前期准备工作扎实有序地进行。

　　调研项目进展顺利

　　因为准备充分，目前社区安宁条例的立法调研工作进展顺利，天尊公司已经完成了《社区安宁立法课题论证报告》。报告中系统论证了开展本课题研究的理论意义和实践意义，并根据现有的资料，简要归纳总结了当前国内外社区法制建设的基本情况，初步提出了北京市社区安宁立法的框架构想。2005年12月27日，北京市人大常委会法制办公室召开“北京市社区安宁立法课题论证报告”评审会，提交专家评审的课题论证报告获得与会专家的一致认可。

　　记者了解到，课题组近期的重点工作是拟定针对北京市重点社区开展问卷调查的基本方案，并设计问卷调查表，先采用问卷调查的方式广泛了解社会各界对社区法制建设的意见与需求，进而再通过数据分析、量化指标设置等方法，提出研究意见。

　　而作为委托人，北京市人大常委会法制办将对此调研项目进行全程跟踪，定期听取课题组关于项目进展情况的汇报。在课题组深入社区基层进行调研时，法制办还可以利用自己的行政资源优势为其提供帮助。

　　委托调研凸显新意

　　委托调研能不能实现立法机关的初衷？应该如何加以规范？就这些问题记者采访了北京大学法学院教授姜明安。“委托调研的做法值得肯定，”姜明安表示，由专门机构开展调研有一定优势。他说，专门机构有调研的经验和技能，可以弥补立法机关的不足；专门机构是中立的，可以保证调研结果客观、公正；专门机构有专业的系统和资源，开展调研有利于节约成本。姜明安强调，委托专业公司开展调研，必须对其加以规范。被委托方开展调研项目不以营利为目的，与调研项目不能有利害关系，委托程序和调研程序也要做出明确规定，委托双方的责任分明，对调研结果要进行审查，如果存在明显问题，被委托方须承担相应责任。“在对诸多咨询公司资质进行考察的基础上，可以考虑对调研项目进行招标，择优而选。”姜明安建议。

　　北京市人大常委会法制办有关负责同志表示，招投标的方式无疑会使委托程序更加公开、科学，但目前来讲，采取招投标的方式还不太具有可操作性。一是要对投标单位进行审核，工作量较大；二是也需要对调研课题本身做好充足的准备。这位负责同志说，今后如果有比较合适的课题，他们很有可能考虑采取招标的方式委托立法调研。

　　将立法调研项目委托给一家营利性的公司是否合适呢？法制办有关负责同志表示，是不是营利性的公司并不重要，法制办与天尊公司签订了立法项目协议，该协议对双方的权利义务关系进行了明确约定，只要双方严格遵照协议规定即可。

　　贾长庆表示，作为一家专业的法律咨询公司，在调研的基础上向立法机关提供立法建议，一定程度上可以避免专门机构人员因长期从事某项工作而容易形成的思维定势。咨询公司提出的立法建议，虽然并不必然转化为立法的条文，但可以从多个侧面、从专家的角度反映问题、分析立法的必要性、可行性，其关注问题、观察问题、解决问题的角度也能够体现出一定的多样性和灵活性，有助于立法机关的专门人员从更多的层面了解立法的需求，从而提高立法的针对性、有效性和及时性。“由专业的法律咨询公司承接立法调研项目，其意义超过了课题项目本身。”贾长庆说，重视咨询系统的建设，充分发挥各种人才资源的优势，是许多国家政府、立法机关的共识。此次委托立法调研，是北京市立法机关在立法工作机制方面与国际接轨的新实践，推进了立法科学化的进程。（责任编辑：徐艳丽）