文/《瞭望新闻周刊》记者蔡敏

　　行政许可法实施一年半以来，各地开展的行政事业性收费清理工作卓有成效。近日从安徽省价格工作会议上传来的消息称，自2004年以来，安徽省已取消收费131项，其中国家103项，省28项，降低收费标准10项。

　　新年伊始，安徽省会合肥市多个部门又先后宣布调整收费制度，进一步推进改革：物价部门从今年起，对行政事业性和经营服务性收费全部实行收费公示制度；凡规定有收费幅度的，其标准一律从低收取；开发区、工业园区办理《收费许可证》试行“零收费”。合肥市国土资源局也宣布，去除“拆迁代办费”、“地籍测绘费”和“地价评估费”三项行政事业性收费，将全部放开进入市场，分别由具有从业资质的拆迁实施单位、专业测绘单位和评估中介机构按照市场价格进行收取。

　　各地不同程度的行政审批制度改革起到了明显的便民利民及推动政府依法行政的效果，但记者在调查过程中也发现，由于一些基层政府部门不肯放权让利，行政事业性收费仍存在收费秩序混乱、收费审批随意性大等问题，有关专家指出，当前国家机关亟待彻底破除利益樊笼，深入推进收费管理体制改革。

　　行政事业性收费面临五大问题

　　以农业大省安徽为例，2004年安徽省共有行政事业性收费项目438项，根据年审统计，全省共有收费单位24441个，年收费金额95.26亿元，其中行政性收费39.1亿元，事业性收费56.16亿元。

　　收费制度对于改革开放和经济发展，发挥了积极的作用。但是，近年来也反映出不少问题，集中体现在五个方面。

　　收费总额过大。1995到2004年十年间，安徽省行政事业性收费总额增长了5.1倍，其中行政性收费由1995年的6.1亿元快速增长到2004年的39.1亿元，十年增长了6.4倍。同期财政增长3.5倍，远低于收费的增长幅度。目前，安徽省收费收入占地方财政收入的比重为34.7%，其中，行政性收费收入占地方财政收入的14.2%。而从世界主要国家情况看，收费收入占财政收入的比重一般不超过10%。

　　秩序混乱，乱收费现象仍然严重。据安徽省统计，2004年全省教育收费检查，查处乱收费7695万元。有的部门对行政审批设置前置条件，利用行政权力，变公共服务为有偿服务，变自愿服务为强行委托、强制服务、强行收费，变行政审批为收费审批。有的部门变相转移行政职能，通过所属单位或者指定中介机构，强制开展监督、检查、评审、论证、培训等，并收取费用。

　　安徽北部某市一家公司的董事长反映了这样一个事例：市质监部门要求企业每年的计量工具检验必须在其下属的计量所进行。而这个指定的计量所不仅检验速度慢，而且收费比其他地方贵出许多。以一个百公斤的磅秤为例，指定计量所的检验费要290元，而其他单位的检验费只有150元，企业每年要为此多付出五六千元的费用。董事长一气之下决定将今年计量器的检验交由外地一家机构做，质监部门得知后一直不予认可，并反复对其进行警告，要求重新在指定地点检验，否则吊销其相关许可证。这位董事长谈起这件事义愤填膺：“根据行政许可法规定，只要获得具有国家资质的检验单位认可都是有效鉴定，当地质监部门的这种做法说白了不就是变相乱收费吗！”

　　收费审批随意性大。在推进经济体制改革过程中，政府的计划手段逐步弱化，但随之出现监管职能的强化。由于缺乏完整的收费理论，行政机关审批事项的过多和自收自支事业单位的增加，导致收费的大量增加，本该由政府承担的行政管理费用，通过收费方式由管理对象承担。另外，由于利益的驱动，甚至出现为了收费而增设职能的情况。部门职能和收费膨胀是当前收费管理方面的根本问题。

　　安徽省人大有关负责人日前专门组织了行政许可法执法检查工作，有关负责人举例介绍说，随着信息建设的发展，电子查询业务也越来越多，收费办理电子卡本是增加行政透明度的又一项利民措施，但有些部门实行起来却变了味。如交管部门要求司机年检时必须缴纳90元办理信息卡，否则年检不能通过，但在操作中却没有相应的设施和地点供司机查询业务，这无疑就是增设项目专门“搭车”收费。

　　行政审批前置条件导致收费增加。目前，一些国家机关行政审批都设置了前置条件，如要求申请人提供必要的评估、检测、鉴定、认证等证明。尽管国家机关在审批这类事项时并没有向当事人收取费用，但是当事人要承担前置服务性费用。有些前置条件甚至自相矛盾，不仅带来大量收费，还给老百姓办事造成极大的麻烦。

　　去年5月，蚌埠市中迪管业有限公司想利用闲置的厂房发展饮用水生产线，在即将到来的夏季赚上一笔。企业到工商部门许可登记时，被告知须先获得卫生检疫部门的产品化验单。于是办事人员又来到卫生检疫部门登记，却被告知必须提供经过批准生产的合法产品进行抽检。但是还没经过工商部门批准生产，企业又如何拿出合法产品呢？“左右为难”的陶忠正经理，在两个部门中反复周旋，希望能有一方让步，先办出一个许可证，解开这个相互矛盾的死结，双方却依据各自的文件规定都不松口。一晃两个月过去了，陶忠正的饮用水生产线因为许可证的问题迟迟没有开工，而夏季这个黄金销售季节早已逝去了一大半。

　　类似的例子还有很多。又如，现有教师资格认定相关文件中规定，必须提供专职教学人员的教学履历证明，然而教师资格证还没领到，申请人又何来专职从教履历呢？

　　当前，行政审批前置条件设置不但存在不规范而且过多过滥的问题，且由于审批机关与办理前置条件的服务机构存在行政隶属关系和利益关系，在这种情况下，国家机关强行委托、指派服务单位，行政审批与是否接受特定的服务挂钩；服务机构垄断服务，强制收费。因此，行政行为衍生了大量的垄断性。强制性服务并向当事人收取的所谓事业性收费、服务性收费，名目多、数额大。

　　管理体制存在缺陷。目前，行政事业性收费实行中央和省两级审批和价格、财政双重管理。收费立项审批以财政部门为主，收费标准审批以价格部门为主。实践证明，这种将收费审批人为分割的体制，弱化了政府对收费的控制和管理。

　　要控制收费首先应把住立项关，财政部门审批收费，往往主要是考虑财政供给能力，通过收费方式解决专项经费，特别是在财政资金紧缺的状况下，部门收费的冲动成为审批部门收费的冲动。现在，一些地方财政部门给执收部门下达收费任务，收支挂钩，“调控”收费收入作为财政收入，仍然相当普遍。加上收费立项、标准管理隶属两个部门，部门的收费资金的收支结存情况，无论价格部门，还是财政部门，掌握都不完整，收费管理存在漏洞。

　　收费管理体制改革要彻底破除部门利益

　　分析上述种种原因可知，要解决乱收费、多收费，关键在于打破部门利益的樊笼，推进收费管理体制的改革。安徽省有关专家指出，这个改革要遵循四大原则，即受益者负担原则、成本收益原则、抑制浪费原则和民主法制原则。而具体的改革措施，则包括：

　　确立收费范围。国家机关收费应当仅限于国家行政机关以及法律赋予政府管理职能的事业单位为特定对象提供特定物品和服务、实施特定管理方面。具体有：法律法规规定的登记、注册、审验、凭证等事项；特许使用国家资源进行经营活动；对环境造成危害、破坏的经营活动；为部分公民、法人和企业组织提供的服务。

　　超出以上范围的，国家机关不得设立收费项目并向当事人实施收费。

　　理顺管理体制。严格限定面向公民、法人和社会团体的行政许可事项的收费，确需收费的，应由法律和国务院规章规定。其他国家机关收费，应实行分级管理。

　　实施政事分离。由于体制方面的原因，目前，事业性收费占收费比重过大并成为收费膨胀的主要方面。为改变这种状况，一是要加快事业单位的改革。从事行政审批前置性服务的事业单位必须与行政机关脱钩，并且推进服务的社会化，形成竞争；二是对事业性收费实施“转性”。对已经形成竞争的服务项目，应尽快将收费从事业性收费管理中剥离，实行经营性服务收费管理，由市场决定价格。三是按照《行政许可法》的要求，对行政许可和行政审批前置进一步全面清理，减少由行政行为造成的强制收费问题。清理之后还应该适时不断回头“反思”，看看行政许可运转得如何，拿出办法解决各部门文件调整后无法衔接的问题。

　　收支脱钩。必须改变目前地方上收费资金收支挂钩的做法，切断部门、地方政府对收费的利益冲动。收费资金应全额纳入财政预算，实行统一使用、统一调度、统一管理，保证部门财政经费供给。

　　规范监督机制、严格处罚措施。建立切实有效的监督机制，具体可以在上级行政机关对下级行政机关、同级行政机关之间、行政机关内部以及群众对行政机关的监督四个层面上建立起结构合理、配置科学、程序严密的监督制约机制。同时及时制定追究行政许可责任的配套制度。