社论

　　国务院近日制定颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。这一决定有两大亮点:一是通过建立健全环保目标考核和责任追究制度，强化政府官员的责任意识，以降低环境污染事件引发的风险。二是为解决环境污染的善后，尤其是阻止环境污染发展演变成为群体性事件，决定提供一条新思路:国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。《决定》没有透露具体的赔付补偿办法，该办法将由环保总局会同有关部门拟定。

　　污染事件发生后的赔付补偿问题，直接关系到受害民众的权利和利益，而此前的法律法规对此界定不清，相关行政、司法机构执行不力，导致民众遭受损害而无法得到及时、充分的赔付补偿，直接损害了社会正义。赔付补偿机制上的漏洞，事实上也鼓励投资者和地方政府上马高污染风险项目，或者忽略污染控制与治理投入。一个健全合理的赔付补偿机制，可以在很大程度上提高环境污染成本，促使企业和地方政府增加环保投入，降低污染风险。

　　国务院决定中提出的这种政府对政府赔付补偿办法，不失为一种比较高效率的办法。毕竟，由受害的个人和企业通过司法途径向污染企业索取赔偿需要耗费时间；污染企业也很可能无力支付巨额赔偿。在这种情况下，由财力相对有保障的省级政府直接给予下游民众赔付补偿，可以降低受害民众维护自己权利和利益的成本。

　　诚然，企业造成污染损害，从法理上讲应当由该企业承担赔付补偿责任。不过，将该企业转移给省级政府也有一定的合理性。因为很多具有严重污染风险的企业就是在地方政府的特别保护下立项上马的。将赔付补偿责任转到省级政府身上，可以使政府在审批相关项目的时候更为审慎。在目前的体制下，只要地方政府严格把关，高污染企业是很难生存的。因此，由省级政府承担赔付补偿责任，是环保责任追究制度的一个组成部分。

　　不过，国务院文件规定这一赔付补偿办法，也许并不排斥其他可能的赔付补偿途径。就权限来说，国务院的文件当然只能主要规范行政协调途径。除此之外，受害的个人和企业仍可通过司法途径向污染企业索取赔付补偿。

　　事实上，面对可能发生的严重环境污染前景，尤其是面对可能发生的重大突发性污染事件，我们不仅要努力解决问题，更需要用正确的方法解决问题。假如把省级政府协调赔付补偿视为唯一办法，那么同一个省内上游一个市县的企业给下游另一市县的民众造成损害，受害民众该找哪一级政府索要赔付补偿？是否该采取类推的办法，由市、县甚至乡镇政府互相协调？可以设想，政府层次越低，其财政能力越有限，中央政府越无力监督，通过政府间行政协调达成有利于民众利益的赔付补偿结果的可能性就越小。

　　而且，假定把省级政府协调赔付补偿视为唯一或者第一解决方案，而排斥其他途径，就在一定程度上将一个本来可以通过经济、司法途径解决的问题普遍地政治化了。省级政府之间的行政协调可能确实是高效的，但这也把地方政府推到风口浪尖上。甚至可以说，上游和下游省级政府都变成了当事人。下游民众遭受损害后，首先想到的不是找造成损害的企业，而是找本地政府，并联手对上游政府施加压力。两地政府因此都会陷于极端被动状态。

　　因此，在环保总局会同有关部门拟定具体的赔付补偿办法时，恐怕应当在国务院决定提出的这一新办法之外，也列举原有的解决办法。即承认遭受污染的民众个人索取污染赔偿的权利，在发生污染事件后，受害人可以向造成污染的企业索取赔偿，这种案件最好由较高级别的法院指派第三方法院审理，法院应当保障受害人行使这种权利。同时，法院也应当允许受害人提起集团诉讼。通过改革司法体制，则司法途径可以解决大多数一般污染纠纷。

　　当然，如果污染比较严重、受害者范围较广，造成损害的企业无力赔偿，则受害人可以向上游省级政府索取赔付补偿。也就是说，可以将上游省级政府视为其监管范围内的所有企业的最终担保人。当然，这也可能带来道德风险，但下游民众起码可以得到及时而充分的救济。

　　地方保护主义一直是环保执法遭遇的困难。解决地方保护主义问题，其实还有另一个思路，那就是依靠司法途径。