www.XINHUANET.com　　2004年07月12日 13:52:00　　来源：经济参考报

    占中国绝大多数人口的农民将第一次有一部国家法律来保护自己的权益。

    6月中旬，《中华人民共和国农民权益保护法》起草小组（简称《农民权益保护法》）先后召开第二次起草领导小组会和起草工作小组在起草过程中的第一个专家会。

    消息传出，引起了广泛关注，这是新中国成立以来，第一次准备通过立法来保护中国最大的弱势群体的权益。此前，各界关于保护农民权益的呼声不断，但法律层面一直没有突破。

    因此，《农民权益保护法》在某种意义上被一些人认为将是我国的一个“小宪法”。

    尽管起草者称“制定这部法就是为了将来消灭它”，但在我国特殊背景下产生的这项立法计划，对保护农民的权益无疑有着重大意义。据悉，围绕着《农民权益保护法》的保护对象和调整范围成为第一个专家会讨论的焦点。

    那么，是哪些人在为《农民权益保护法》奔走呼吁？《农民权益保护法》是如何酝酿的？到今天走过了一条怎样的路？其中心内容是什么？何时能够真正颁布实施？带着很多疑问，记者走访了《农民权益保护法》起草小组的几位成员，听他们讲述了制定《农民权益保护法》背后的许多故事。

    一位为制定《农民权益保护法》奔走5年的学者

    说起《农民权益保护法》，不能不提起今年66岁的全国人大代表、吉林大学中日联谊医院博士生导师王维忠教授。从1999年首次提出建议制定《农民权益保护法》的议案到今年“给予农民国民待遇”的长达6页的议案，王维忠为制定《农民权益保护法》奔走呼吁了5年多时间，一直没有停止。王维忠教授1998年当选为全国人大代表。虽然是医学专家，但出身农村的王维忠对农民一直有着很深厚的感情。他最开始关注农民权益保护是在1998年全国“两会”闭幕之后，他在牵头调研农民债务链、农民负担过重等问题时，发现农民权益得不到有效保护是造成很多问题的根本原因。

    1999年3月，在九届全国人大二次会议上，王维忠教授提出了建议制定《农民权益保护法》的议案。在这个被列为第103号的议案中，他针对土地无序流转、乡村债务链、农村乱收费等等问题，提出一系列保护农民的建议。王维忠教授告诉记者，九届全国人大设立了全国人大农业与农村委员会（简称人大农委），并于1999年开始就该议案调研。但要制定一部法律是复杂而艰难的，尤其是制定一部保护9亿农民权益的大法的复杂性和难度可想而知。九届全国人大没有把《农民权益保护法》列入立法规划。直到2003年，才发生了令人欣喜的变化。

    2003年的全国“两会”上，王维忠教授再次就制定《农民权益保护法》问题提出议案，这个议案得到了高度重视。2003年8月21日，全国人大农业与农村委员会召开第三次全体会议，对“农民权益保护法”等议案逐件进行了审议。全国人大农业与农村委员会一位官员介绍说，《农民权益保护法》已经被列入十届全国人大常委会立法计划，农委目前已开展了起草准备工作，争取尽早将草案提交全国人大常委会审议。2003年8月至10月，王维忠先后到松原、白城、吉林、白山、通化、辽源等6市7县16个乡镇调研“三农”问题，最终形成3万余字的《全面建设小康社会“三农”问题调查报告》，内容涉及人们普遍关心的农村税费改革、义务教育、农业产业结构调整等多方面，并提出了解决问题的建议，这其中不少是对如何保护农民权益的思考。

    今年全国“两会”上，王维忠教授提出了一份长达6页的议案：《将农民工权益保护列入农民权益保护法的议案》，呼吁“给予农民工国民待遇”：民工应该享有与城市居民的同等权利；民工的人身安全、工资待遇受法律保护；民工子女有就近接受义务教育的权利，与城市子女享有同等待遇；民工有接受国家培训、获取科学知识的权利；民工有受《工伤保险条例》保护的权利等等。他对记者说：“我这次提议将农民工权益保护列入《农民权益保护法》之中，是作为5年前的补充。”。

    《农民权益保护法》制定进行时

    根据立法规划的安排，人大农委将争取今年年底提出农民权益保护法草案初稿。

    7月4日，记者从《农民权益保护法》起草工作小组获悉，《农民权益保护法》起草领导小组和起草工作小组自去年全国“两会”结束后成立。去年下半年，第一次起草领导小组会召开。

    中国农业大学人文与发展学院任大鹏教授7月4日在接受记者采访时，透露了《农民权益保护法》起草的进展情况。

    任大鹏教授告诉记者，目前主要是就起草的范围和对象进行讨论，如核心问题之一是户籍问题，土地权益、财产权益、民主政治权利、参与社会事务的权利，土地征占的法律依据和程序、补偿问题，土地的生产经营决策权，土地流转权利，医疗、受教育、社会保障、就业权利等等。

    7月4日，九届人大常委、第一届人大农委委员、十届人大代表，原中国农业大学校长毛达如教授也告诉记者，人大农委前身是全国人大财经委的农业三人小组，决定对农业、农村立法搞一个规划，提出了《农民权益保护法》。但当时最大的事情是修订《农业法》，为体现保护农民权益的内容，2002年农业法修订专门增加了农民权益保护一章。但是，现行法律的规定有的过于陈旧，对于新的具有典型性的侵害农民权益的行为，不具有针对性和普遍性；另一方面，这些规定处于农业的基本法中，相对抽象和笼统，实用性较差，不能很好地运用于实际生活中。从这个角度来看，现有法律体系对于农民权益保护的缺失强化了进行农民权益保护立法的必要性。2003年10月28日，十届全国人大常委会五次会议通过的“全国人大农委关于十届全国人大一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果”的报告，提到了备受关注的农民权益保护法的起草情况。

    任大鹏教授认为，如今制定《农民权益保护法》立法时机已经很成熟，是非常必要、非常恰当、非常合适、非常及时的。目前传统农民的法律知识少，自我保护法律意识差，农业、农村发展都遇到瓶颈，中央越来越重视农民权益保护问题，城乡统筹协调发展就必须解决农民权益保护问题，城市化进程越快，农民权益越容易被侵犯。尽管在现行法律中已经包含了保护农民权益的制度规范，但现实中农民的权益还是很难得到保障。并且，几部针对社会其它弱势群体的立法已经有了，应该让中国最大的弱势群体认识到其权利，并以法律的形式加以保护，这也是对公民权益的最大保护。《农民权益保护法》与其它几部弱势群体权益保护法律不同之处在于：其它几部弱势群体权益保护法律都是针对家庭、团体内部，法律意义上是私权保护，《农民权益保护法》却既有私权保护，又有公权的保护，是政府职能转化的一个重要方面。

    经济学家何兴刚指出，无论农民的问题多么复杂，在现阶段分解开来其实就是两个层次的问题：一是农民在农村从事农业等方面生产的权益保护问题。这部分权利主要表现为土地权利、自主经营权利、自我组织的权利等问题。这些问题不解决，农民在农村的利益不可能得到保障。二是在城市化过程中农村居民由农民变成市民的平等国民待遇问题。这部分权利主要表现为自由迁徙的权利、自主择业的权利等等。不受各种户籍和职业准入门槛的限制，和企业主等市场主体进行真正的自由双向选择，废除城市中一切对农民工的不平等收费和待遇，把自由迁徙、自由择业的权利真正还给农民，这凸显了制定《农民权益保护法》的迫切性。

    福建省长汀县大同镇东关村76岁的农民梁士进(右一)和儿子(左一)儿媳在临时搭盖的房门前不知所措。梁士进老人一家7口共1.9亩水田被强行征用，因住房在征地范围也被强行拆除，一家人生活由此陷入困境。

    各界建言《农民权益保护法》制定

    毛达如教授一直在思考如何制定一部好的《农民权益保护法》。他认为制定《农民权益保护法》应该注意几个问题，首先就是土地问题，如土地中青苗的提法和补偿不合理等问题，导致土地纠纷越来越多。失地农民的权益保障问题，必须写进去，保护农民集体的土地权益，保证合理的补偿。其次是农村劳动力转移引发的农民工权益保护问题，应该用法律的形式固定下来，与其他产业工人一视同仁，如工资拖欠问题一直没有彻底解决，进城务工期间的社会保险和劳动保护，还应该扩大到合资企业，都应该列入。第三是农民的教育问题，提高全民族素质就必须加强教育，终身受教育应该是法定权益，各级政府应该拿出一定经费进行培训。对于如何制定好《农民权益保护法》，中国农业大学的很多专家、教授们有着更深刻的感受和见解。中国农业大学人文与发展学院副院长左停教授认为，农民权益立法应当尊重农民的人权，应当在立法过程中引入适当程序，对农民作广泛深入的调查，了解农民的看法和需要。他对本法的操作性表示了担心。他提出了几个具体问题，一是农民的定义，对哪些农民进行保护；二是要将公民的政治权利包含进来；三是要处理好本法和其他法律的关系；四是要处理好政策和法律的关系。立法的重点应是“保护”。朱启臻教授认为，本法所要保护的最重要的权利，第一应是农民的土地权利；第二是农民的自主经营权利。农民利益的补偿应该充分，因为农民利益的损失不仅关系到农民自身，更关系到国家的经济基础。而对农民的定义应从职业上划分。叶敬忠教授指出政府、市民和农民是三个不同的利益主体，他们之间的利益是有冲突的，因此他认为，农民要保护自己的权利就要具有组织权。他指出，本法应当着重解决如何让农民了解自己的权利，实现《宪法》和其他法律、法规中已规定的权利。他还建议将“务工就业权”改为“自由流动权”。中国农业大学人文与发展学院分党委书记李明教授认为，从人权的角度加强农民的政治权保护是非常重要的。任大鹏教授指出，这部法律是对农民权益确权的法，重点是对现有权利的维护。要解决的具体问题，一是对农民的定义，包括农民工、失地农民以及农民企业家是否还是传统意义上的农民、是否是本法保护对象的问题，以及本法是否要考虑农民和农民之间利益分配的问题；二是本法保护哪些权利，民主政治权利作为实现经济权利的保障和途径是否应该涵盖进来。于华江教授则从法律的角度谈了对本法的法律性质、调整对象和基本原则的建议，认为本法的重点一是土地权益，二是进城务工农民的权益，三是农民的社会保障权。在程序保护机制方面，她从行政、司法谈了改进的建议，并针对立法技术提出要在现有法律的基础上有所突破，实体权利和程序权利尽量做列举式的规定，减少概括性的原则性规定。张大勇教授提出本法的名称强调“农民”，从长远来看可能会强化二元社会结构。此外，他认为本法的实施尤其是可操作性是立法过程中的核心问题。

    齐顾波副教授特别指出了应当将妇女保护、性别公平考虑进来。

    中国社科院农村经济研究所研究员党国英认为，《农民权益保护法》应该在保护农民权益的焦点和难点方面体现法律的权威。目前，我国农民权益保护方面的突出问题是农民土地财产权难以完全落实，农民自由迁徙受到限制，自主经营经常遭受干扰，民主选举权有待加强，农民在享受国家公共品供应方面受到诸多歧视，在遭遇各种非法势力的利益侵害时难以得到法律的公正保护。所有这些问题的解决都应该通过《农民权益保护法》得到强有力的支持。党国英还提醒说，在制定《农民权益保护法》的同时，要加强已有的涉农法律的落实，修订有关法律中不适当的条款，改变农村社会的法制环境，而不能把这些工作等到《农民权益保护法》出台以后进行。武汉大学宪法学博士邓联繁说，如果出台了保护农民权益的法律，那就可以“依法该罚款的就坚决罚款，依法该行政处分的就坚决处分，依法该追究刑事责任的就坚决追究刑事责任”，切实改变以往处理侵害农民合法权益的行为中“一退款，二上交，三默认”、“教育为主，下不为例”等种种不良作法。他认为，1993年7月通过的《农业法》，没有对农民权益保护问题做出规定。2002年12月对《农业法》进行修改后增加了“农民权益保护”一章，但内容上尚不够全面，而且可操作性差。在分析农民权利时，河北师范大学法政学院寇占奎副教授认为有两个突出的方面：一是农民最普遍的社会权利被漠视，这集中体现在农民不能与市民一样成为整个社会中平等的一员，农民事实上居于低人一等的二等公民地位：在户籍身份上，农民只能持有严格区别于城镇户口的农业户口，农民不能向城市自由居住和迁徙；在就业选择上，农民没有在党政机关、事业单位担任公职的机会；在社会保障上，农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在贫瘠的土地上。另一方面，农民最基本的人身权利和财产权利面临威胁甚至遭到严重侵害。这突出表现在，涉农恶性案件不断发生，乡村干部为完成“指标任务”肆意闯到农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，动辄将农民捆绑起来带走，甚至不时有毒打致死的事例，更为恶劣的是有时公检法部门也一起上阵“配合作战”。受到伤害的农民告状无门，只有选择集体上访，却又被以“依法治访”的名义视作非法活动。造成这种局面的根源之一就是农民权益保护法律的缺位，《农民权益保护法》的出台可谓深得民心。党国英认为，从农民权益保护的实践看，如果能出台一部好的《农民权益保护法》，将大大增强我国农民借助国家法律实现自我保护的能力，使农民的维权行动纳入法制化的轨道，降低农民在法律缺失状态下发生对抗性行为的频率，从而有利于农村政治稳定。有了这样一部法律，将使普通农民在与包括乡村干部在内的地方强势群体的关系中获得政治支持，也将使中央政府各项支农政策建立在相对有效的政治基础上，从而提高政策实施的效率，走出政策落实难的困境。     

    四川省渠县鲜渡镇等乡镇的村民们对集资修自己门前的公路，先后表现出截然不同的态度：起初积极支持，表示“砸锅卖铁也要凑足这笔集资款”；现在竟坚决抵制，“打死也不缴”。原因很简单：政府集资却不给他们修路。此事引发了当地村民们对政府的怀疑和不信任情绪，干群关系变得紧张。图为渠县鲜渡镇金花村3组村民龙富杰一边向记者展示公路集资款的收据，一边气愤愤地说：这就是县乡政府欺骗农民的证据。

    《农民权益保护法》何时能够出台

    《农民权益保护法》何时能够出台是很多人都非常关心的一个问题，毕竟，在经过5年多的长跑之后，9亿农民更是期望早日得到《农民权益保护法》这把“保护伞”。令人欣慰的是，种种迹象表明，《农民权益保护法》将在本届全国人大任期内完成。《农民权益保护法》得到了国家很多部门的大力声援和支持。6月底，最高人民法院下发了关于加强涉农案件审判工作为农村经济发展提供司法保障的通知，要求加大对妨碍农业发展、破坏农村稳定、损害农民合法权益犯罪活动的惩处力度。

    此前的5月下旬，在贵阳召开的全国农业政策法规工作会议上传出消息，我国将着重围绕解决农业生产与农民生活中的突出问题来立法，以此促进农业发展、农民富裕和农村繁荣，其重点之一就是农民权益保护立法。农民权益保护法已列入全国人大常委会的立法计划，计划2006年提交全国人大常委会审议。

    4月下旬，国家农业部副部长范小建说：“通过农业法制建设来保护农民利益，知法、懂法、用法，是‘依法治农’的工作要旨。”

    3月30日，国务院新闻办公室发表题为《2003年中国人权事业的进展》的白皮书中写道，国务院总理亲自为农民工追讨工资，体现了国家对维护农民工权益的高度重视。2003年11月到2004年2月，共偿付2003年拖欠农民工工资240多亿元。中国正着手起草《中华人民共和国农民权益保护法》，农民权益将进一步受到法律的全面保护。

    任大鹏教授认为，目前，最为紧迫的是解决农民权益的救济问题。保障农民权益的救济不仅应成为《农民权益保护法》立法的原则，也应成为本法的主要内容。农民权益的救济可以采取行政途径和司法途径。无论采取何种途径，都应充分保障农民的要求告知权、申请回避权、获得法律援助权、质证权、听证权、辩论(辩护)权、上诉权（申请复议权）、申诉权、请求检察机关抗诉权、请求司法（国家）赔偿权等权利。考虑到农民的经济实力，应当通过诉讼费减免、增加法律援助等方式帮助农民实现这些权利。党国英也认为，《农民权益保护法》的制定要建立在广泛调查研究、认真听取专家和广大人民群众意见的基础上，特别要认真了解广大农民群众的迫切要求，使得最终的法律文本能真正体现广大农民的利益要求和技术上的可操作性，以确保农民的利益得到真正的保护。（朱继东）