编者按近年来，沈阳的城市面貌发生了日新月异的变化，城市功能日益完善，城市活力与日俱增。这是市委、市政府对城市环境的高度重视和大力改造的结果。环境的改善使沈阳成为吸引人才和投资的热土，推动沈阳社会、经济进入良性发展的轨道。

　　城市改造大手笔需要大投入，从近年沈阳城市建设上百亿元的投入可以看出，城市建设的投入不是一个小数目。对此，市规划和国土资源部门通过体制、机制、管理和方法创新，成功地走出了一条经营性用地出让的新路。市委督查室根据市主要领导的批示精神，对沈阳土地市场出让工作做了专题调研。本报今天推出的这篇报道，再现了我市加强土地市场建设的成功实践。

　　当越来越多的人感叹城市的变化、认识到环境在城市发展中所起的作用时，一个重要问题也同时摆在人们面前：要改善城市环境，钱从哪里来？

　　党的十六大提出，实现经济社会更快更好地发展，必须深化体制机制改革，促进资源向资本转化，使人才、管理、资源等活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流。随着城市发展的加快和品位的提升，土地资源作为城市建设和发展的重要资源，如何更好地发挥其内在价值，不仅是城市发展的战略要求，也是深化改革的现实需要。2001年以来，市规划和国土资源局按照市委、市政府的部署，积极探索充分发挥土地资源促进城市经济社会发展作用的有效途径，深化国有土地使用制度改革，通过体制、机制、管理和方法创新，成功地走出了一条经营性用地出让工作市场化、科学化、规范化、资本化之路。2004年，我市被国土资源部推荐为严格执行土地招标、拍卖、挂牌市场出让制度的全国先进典型。

　　深化国有土地使用制度改革，实现土地出让市场化

　　2000年以前，我市土地供应以行政审批制度为主，往往是个人说了算，加之监管不到位，造成了国有土地资产大量流失，使稀缺的土地资源没有变成珍贵的资本在城市发展中发挥应有的作用，城市建设因资金不足而发展缓慢。为了彻底改变这种状况，2001年初，新一届市委、市政府认真总结过去的沉痛教训，从治本入手，深化体制创新，强化源头治理，大力加强国有土地使用制度改革，推进国有土地出让市场化。成立了由市长任组长、常务副市长和主管副市长任副组长的市土地开发建设领导小组，全市的土地供应计划、管理政策、储备出让和市场建设等重大问题均由集体研究确定。同时，发布政府令，规定全市的国有土地使用权除法律、法规规定的情形外，经营性用地一律实行招标、拍卖、挂牌出让，通过市场进行交易。在此基础上，进一步规范了经济适用性住房和棚户区改造等方面在土地上给予开发建设单位的优惠政策，变“暗补”为“明补”，明确“经营性用地”不再划拨和协议出让，在政策上不再“开口子”。按照市委、市政府的部署，市规划和国土资源局创新思路，完善措施，扎实工作，逐步走出了房地产开发等经营性用地全部进入市场进行公开出让的新路。对确需给予政策扶持的重点建设项目，报经市政府集体讨论决定，严格实行土地出让金收支两条线原则，做到土地出让金应收尽收，确保国有资产不流失，实现了取得“经营性用地”由找“市长”向找“市场”的根本性转变。

　　为更好地推行这一制度，2001年，我市整合市规划、建委、房产等部门的土地腾迁机构，成立了隶属于市规划和国土资源局的市土地储备交易中心，并于2002年正式建立市土地市场，为全市经营性用地实行招标、拍卖、挂牌市场公开出让搭建了平台。经营性用地的招、拍、挂和集体决策制度的实行，从源头上治理了土地出让的个人批租行为，有效遏制了土地出让中的腐败行为，防止了国有土地资产的流失，为我市土地市场的繁荣带来了无限生机和活力。

　　建立健全规章制度，推进土地市场管理科学化

　　制度更带有根本性、稳定性和长期性。没有规矩，不成方圆。为使土地储备出让工作有章可循，营造公开、公正、公平的土地交易环境，市规划和国土资源局深化管理创新，从建章立制入手，大力加强制度建设，不断提高土地市场管理的科学化水平。按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产法》等有关规定，结合我市实际，先后组织起草了《沈阳市国有土地使用权招标、拍卖暂行办法》、《沈阳市土地储备办法》和《沈阳市土地交易市场管理办法》、《关于加强国有土地资产管理的通知》、《关于对房地产开发等经营性建设用地实行统一市场供应的通知》等政府规章和规范性文件。在加强基本制度建设的同时，市规划部门还结合实际，在具体操作环节上进一步细化措施。一是实施集体决策制度。市规划和国土资源局牵头成立了由规划、监察、财政、房产等6个部门组成的土地招标、拍卖、挂牌价格评审委员会，集体研究确定土地招标、拍卖、挂牌出让价格（底价）及竞买履约保证金数额等。市监察局全程介入土地交易过程，对土地出让工作进行监督。“集体定价”和监察部门全程监管这一做法，走在了全国此项工作的前列。二是制定土地拟成交价款监管制度。为防止开发建设单位拖欠土地出让金，避免由于资金不足导致建设中土地闲置、烂尾楼现象的出现，制定并实行了土地拟成交价款监管制度，加强对土地出让资金的监管。即在土地挂牌出让截止日前，竞买人将拟成交价款汇入市土地市场指定的商业银行，由该商业银行对拟成交价款进行监管；出让结束后，根据出让结果将该款转入市土地市场或退还给未竞得的竞买人。一系列制度的制定和实行，为我市经营性用地市场出让工作提供了制度保障。

　　加强机制建设，推动土地出让市场运行规范化

　　有效的运行机制，是土地储备出让工作健康开展的前提。但在我市实施土地市场化出让工作之初，却没有现成的经验可以借鉴，没有成功的模式可以照搬，市规划和国土资源局硬是凭着一股韧劲和执着精神，深化机制创新，科学谋划，大胆探索，逐步建立了以“经营性用地”市场公开出让为重点的全新管理机制，实现了土地出让市场运行的规范化。一是供地计划管理机制。每年根据土地利用总体规划和城市规划的要求，从保护土地资源，合理利用土地，促进经济社会可持续发展出发，结合房地产市场供需趋势，依据专家论证结果，按照“控制总量，适度紧缺，保证供应”的原则，合理确定年度土地供应量和土地储备规模，制订土地储备中长期和年度土地市场供地计划。二是土地储备机制。我市纳入储备的土地主要包括下列几种类型：政府收回的闲置荒芜土地；拆迁旧居住区土地；国有企业土地；停止使用的划拨土地；原土地使用者申请收购的土地；土地市场成功受让后，购买者无力继续开发且不具备转让条件的土地。截至2005年底，共累计储备土地598万平方米。三是市场公开出让机制。对拟通过市场出让的土地，综合确定、公布规划条件等市场信息，集体讨论确定市场出让底价，采取招标、拍卖、挂牌方式竞价出让土地，由出价高者竞得土地。对我市城市规划区内（1220平方公里）“经营性用地”实行统一市场供应。

　　在“经营性用地”实行市场公开出让的同时，加强配套管理工作。严格执行国土资源部确定的《划拨用地目录》，对不符合划拨目录规定的土地一律实行有偿使用；严把土地协议出让关，强力清查闲置土地；加大土地整理投入，实行净地拍卖出让。由于严格执行经营性用地招、拍、挂制度，规范土地出让行为，不仅有效地遏制了土地出让中的腐败现象，而且为提高城市基础设施建设水平、改善城市环境、加快城市经济社会发展创造了有利条件。

　　大力包装推介招商，促进国有土地资源资本化

　　国有经营性用地市场出让是“两厢情愿”的行为，没有开发建设单位购买土地，将会导致有“场”无“市”，不利于土地市场的健康发展。为吸引更多的国内外房地产开发商对沈阳土地市场的关注和投资，市规划和国土资源局深化方法创新，积极开展土地招商推介工作，努力促进土地资源资本化。

　　一是扩大土地出让信息范围。充分利用网站和土地交易大厅、报刊等重要渠道发布交易公告。不仅在本地报刊进行广告发布，而且还在《国土资源》杂志、《中国房地产报》、《深圳特区报》、《中国国土资源报》、《大公报》、《浙江日报》等全国有影响且针对性强的媒体上发布广告。仅2005年上半年，已先后10批次面向社会公布土地使用权招标拍卖挂牌出让的信息，包括了宗地位置、面积、规划用途、容积率、出让年限等条件，并配有说明与图件。

　　二是举办专场土地招商推介会。市规划和国土资源局先后在韩国、加拿大、日本、新加坡等国家和香港、深圳、上海、温州、福州、武汉、北京等城市举行公开出让国有土地使用权土地推介会，发布土地信息，吸引更多的投资者。

　　三是科学评估，合理确定土地价格。2002年，市规划和国土资源局将城镇土地按照用途进行分级管理，重新确定了土地级别、基准地价、出让金和租金标准，并在全市设立了400余个地价监测点，对土地价值的变化进行动态监测，综合分析，从而建立起较为完善的地价综合评价体系，使土地价格适应市场的变化，更合理地体现土地的价值。同时，通过对地价变化的对比分析，及时公布，为开发商选择投资提供了明晰的参照依据。

　　通过信息公开和包装推介，拓展了沈阳市土地市场的覆盖面，加大了土地招商的力度，形成了有效竞争，提高了招商效果。以原建工学院地块为例，经过采取公布土地价值预测分析结果、全国推介宣传后，吸引了深圳金地集团、沈阳银基发展公司、大连万恒集团、沈阳万科房地产开发公司、沈阳华新国际集团等房地产界的巨头参加竞买，经过二十多轮的激烈竞争，价位从3.28亿元一直升到3.7亿元，最终以高出底价4200万元的价格成交。

　　我市土地市场从无到有，从无序到有序，逐步发展到管理有规范，市场现活力，一年上一个台阶。2000年，政府土地收益金仅为7000万元；2001年，开始实行土地市场化运作后，市财政土地收益金猛增到10亿元，是上一年的14倍；从2002年起，市规划和国土资源局收缴土地出让金每年以5亿元幅度递增；2005年度市规划和国土资源局上缴市财政土地出让金30亿元。5年来，通过土地出让累计上缴市财政土地出让金100亿元。

　　不仅如此，市规划和国土资源局通过国有企业搬迁、政府储备土地的办法盘活国有企业土地资产，服务于国有企业改革。2001年以来，收购储备28家破产、改制等国有企业土地124万平方米，变现土地资产7.8亿元，安置职工近4万人，有效解决了企业发展资金筹集、安置职工、产业结构调整等问题。企业搬迁改造，政府进行土地储备，既盘活了土地资产，为企业发展注入了生机和活力，又加快了旧城改造步伐，使城市建设日新月异。政府土地收益为城市建设提供了强大的资金保障，提高了城市基础设施建设水平，改善了市民居住和生活环境，在推动沈阳老工业基地全面振兴中发挥了重要作用。市委督查室