为非公有制经济发展创造良好的法制环境

发言人：刘家琛

    党的十六大报告明确指出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。在新的历史条件下，进一步改善非公有制经济发展的法制环境，促进非公有制经济持续、快速、健康发展，对于实现我国全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义。
    一、制约非公有制经济发展的法制因素
    从法制方面看，当前制约我国非公有制经济发展的因素主要表现在如下几个方面：
    第一，社会主义市场经济法律体系不健全。目前，保护、引导非公有制经济发展的法律主要有《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中小企业促进法》、《私营企业暂行条例》、《个体工商户管理条例》，以及三个外资企业法，但仅有这些法律法规已不适应进一步发展非公有制经济的要求，有不少急需的法律法规有待制定，相当一部分现行的政策、法律法规需要修改完善，有许多规范性文件层次低、权威性差。
    私人财产法律保护的立法滞后。《宪法》、《民法通则》、《刑法》等法律对私人财产的法律保护虽然有所规定，但从规定的内容来看，已落后于社会经济的发展。加强对私人财产的立法保护，进一步促进非公有制经济发展，势在必行。宪法是从非公有制经济在国民经济中的地位而不是从私人财产的角度加以表述，对私人财产的保护仍然着重在生活资料方面，强调保护“合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。我国刑法规定公民私人所有财产的范围比较宽，但从对于贪污罪与职务侵占罪、挪用公款与挪用资金罪的法定刑设置来看，侵犯私人财产比侵犯公共财产的处罚明显要轻。对同样行为规定了不同处罚，除了犯罪分子属于国家工作人员应当重处外，财产属性的人为区分也是一个因素。《民法通则》对国家财产和公民财产的保护采取了不同的法律表述。另外，《物权法》尚未出台，保护物权的具体制度不完善，也制约了对私人财产的保护力度。
    规范、保护非公有制经济的法律法规不够完善。现行法律法规和政策大多是基本规定，不够具体，缺乏可操作的实施细则和与其相配套的规章、办法等。例如，《中小企业促进法》第二章“资金支持”的第１０条至第２１条，全面规定了对中小企业的财政、金融支持，但由于缺乏相应的具体政策措施，使得法律条款难以付诸实施。又如，私营企业适用《私营企业暂行条例》，其他企业适用其他法律法规，所有制性质不同的企业之间没有公平竞争规则，以致私营企业资本外流、抢戴“红帽子”冒充集体企业等现象层出不穷。在政府与非公有制经济的关系上，重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重管制轻保护的现象还很严重。在市场准入方面，来自部门和地方的政策壁垒屡见不鲜，诸如公路、桥梁、自来水、煤气之类的公用设施行业，私营企业很难进入。在税收制度上，外资企业享受的超国民待遇以及内资公有制企业在鼓励再就业税收优惠政策等方面享有的优惠待遇，都与内资非公有制企业无缘。
    法律法规政策不衔接，相互冲突。受立法体制与利益驱动的影响，法律之间、法规之间、法律与法规之间、地方性法规与部门规章之间经常出现“冲突”、“争权”现象，降低了许多非公有制企业的投资预期，增加了发展和维权的难度。例如，《反不正当竞争法》第７条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”，而有些地方从地方利益出发，制定地方法规或规章，通过行政权力建立市场壁垒，限制地区之间的贸易往来，加剧地区间的经济矛盾和发展的不平衡。有的规定对外来商品增加税赋，有的甚至规定买酒必须买本地国有酒厂生产的酒。许多在地方保护主义与部门保护主义思想影响下出台的“土政策”和“部门政策”制约着非公有制经济的进一步发展。
    第二，行政执法行为缺乏制度性制约，依法行政需进一步加强。非公有制企业经常遭受不平等待遇，有关部门不规范行政执法现象时有发生。交叉重复执法和越权执法，以罚代管、多头收费比较常见，在“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法规化”的倾向下，不少执法人员“不给好处不办事，给了好处乱办事”，“吃、拿、卡、要”现象经常发生。个别行政部门和行政执法人员对非公有制企业及从业人员“一要待遇就歧视、一有要求就推诿、一出问题就打压”，“三乱”问题十分突出。南方某市仅行政执法部门自查对个体私营企业的收费就高达６８种。有人形容“个体私营经济是‘唐僧肉’，谁都想来吃一口”，严重损害非公有制经济的正常经营和健康发展。
    第三，司法保护亟待改善。一些司法机关长期受“左”的思想和行政部门权力干预等因素影响，在涉及国有企业与非公企业的民事纠纷案件处理上不能公平对待，害怕判国有企业败诉和执行财产可能导致大量职工下岗，影响社会稳定，往往不能公正地判决和执行，造成久拖不决、久判不执。有的案件一拖就是几年，致使非公企业陷入讼累，“官司打得起，时间拖不起”，“赢了官司赔了钱”，严重影响了非公企业的生存与发展。
    二、完善非公有制经济发展的法制环境的建议
    第一，加快立法，进一步健全社会主义市场经济法律体系。
    完善保护私人财产的法律制度。非公有制经济的发展，出现了拥有较多生产资料的私营企业者。社会成员的收入，除了合法劳动收入，也有大量的包括投资分红、继承遗产等非劳动收入，只要其来源是合法的，都必须加以保护。为此，建议现行《宪法》第十三条修正为：“社会主义公民私有财产不可侵犯”，“国家保护公民的私有财产。禁止任何组织或者个人以任何手段侵占或者破坏公民个人的私有财产”，“为社会公共利益的需要，国家可以依法予以征收或征用，但应依法给予正当的补偿”，“公民个人财产的继承权受法律保护”。在修宪的基础上，要对现行的法律法规中限制和剥夺私人财产权利的有关条款进行认真清理，对公有财产和私人财产保护的不同表述应予取消，该废止的旧条款坚决废止，该建立的新制度加快建立。要加快《物权法》的制定。另外，广义的私人财产泛指具有财产内容的各项民事权利，既包括物权，也包括债权、知识产权等。因此，应加大对各类私人财产权利的立法保护力度。
    为适应市场经济发展的要求，建议对其他相关的法律法规和政策进行修订和调整。取消１９８８年颁布的《私营企业暂行条例》，将私营企业分别纳入《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》的调整轨道。抓紧修改《公司法》和《证券法》，进一步加强对投资者特别是中小股东权益的保护力度，要设置与完善适应市场经济发展新要求的企业形式和投资方式，要为大型非公有制企业改制为上市公司创造公平的竞争条件。进一步细化《中小企业促进法》，建议国务院制定《中小企业促进法实施细则》，并出台相应的配套政策措施，使该部法律更具操作性和实践性。在税收方面，根据各类经济形态一体保护、公平竞争的原则，逐步取消内外资企业之间的税收政策差别，对内资公有制与非公有制企业之间存在的税收差别积极予以调整，加快清费立税的改革步伐。彻底清理市场壁垒，实现一视同仁，放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易方面采取措施，提高政策、规章的透明度，创造公平竞争的法律环境。
    第二，政府有关部门要严格依法行政，为非公有制经济发展提供规范、文明的服务。各级政府部门要严格依法对非公有制经济实行引导、监督、管理。树立平等、法治、服务、公开、信用、效能的观念，强化责任政府和诚信政府意识，理顺行政执法体制，统一执法尺度，转变政府职能，进一步深入开展行政审批制度改革。要继续清理和取消各种不必要、不合法的行政审批项目和收费项目，严格禁止和严厉查处“三乱”。加强执法队伍建设，努力提高依法行政水平，健全监督机制，加强行政道德建设，促进依法行政。切实扭转非公有制经济长期遭遇的被限制、受歧视的状态，改变在现实中正当权益易被侵犯的弱势地位。同时，依法加强对非公有制企业的监督和管理，整顿和规范市场经济秩序。
    第三，公正司法，为非公有制经济发展提供公平有力的司法保障。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。司法人员应进一步转变观念，改进司法作风，树立市场主体在财产保护上一律平等的司法理念，通过公正、公平、公开的审判和执行活动，维护合法权益，制裁违法行为，保障公平竞争，促进公有制经济和非公有制经济共同发展。采取有力措施，提高办案效率，减少超审限现象，切实解决“执行难”问题，完善司法监督体系和机制，实现司法公正，为非公有制经济发展提供良好的法律服务和保障。
    发言人主要职务：全国政协委员、社会和法制委员会副主任，最高人民法院审判委员会委员、原副院长、党组成员

(责任编辑：戴金胜)