深圳人民调解筑起维稳首道防线

　　本网记者 李伟雄 本网通讯员 晓马 高文新

　　在过去的一年里，广东深圳市各级人民调解组织调解的民间纠纷总数在上年突破12000宗的基础上，又增加了整整一倍。从2002年到2005年的四年间，深圳民间纠纷的调解总量实现了逐年连续翻番，从3000多宗一路大幅攀升至24297宗，实现了令人惊叹的飞跃。

　　不断发展壮大的人民调解组织和日益完善的调解机制，在深圳和谐社会建设中发挥着越来越显著的作用，成为维护深圳社会稳定的“第一道防线”。

　　齐抓共管形成合力

　　在深圳现有的近1200万实际居住人口中，非本地户籍人口占了八成以上，其中近半数为初中以下文化程度，人口比例倒挂矛盾在全国各大中城市中最为突出。特殊的人口结构和人口素质，使人民内部矛盾凸显的特点在深圳更加明显，新情况、新问题较内地其他地区更多。特别是近年来随着经济发展和改革的深入，深圳各种新型的人民内部矛盾，如因农村城市化、征地拆迁、安置补偿、企业改制、拖欠工资等问题引发的矛盾纠纷日益突出，甚至诱发了不少上访和群体性事件。

　　坚持以人为本，正确处理新时期人民内部矛盾，妥善协调各方面的利益关系，促进和实现社会的公平正义，才能形成和谐稳定的良好局面。基于这一共识，深圳市各级党委、政府对便捷高效解决民间矛盾纠纷的人民调解日益重视，将其列入重要议事日程，采取切实措施解决人民调解工作面临的困难和问题。深圳各级司法行政机关大力加强人民调解的基础建设和制度建设，有效推动了这一工作的全面深入开展。

　　2003年，深圳市出台了《并于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，对未来一段时期的人民调解工作作出整体规划。随后在2004年和2005年深圳市委、市政府的《工作要点》中，又对加强人民调解工作作出了部署。目前，深圳已初步形成了党政领导、司法主办、部门协作、社会参与的“大调解”格局，各区成立了人民调解指导委员会，每个街道、社区居委会都成立了人民调解委员会，各级调委会主任都由党政一把手或分管副职领导担任。人民调解工作已列入深圳社会治安综合治理目标考核体系和安全文明小区、文明社区、达标社区的建设考核体系，形成了党委、政府领导下，各部门齐抓共管的良好局面。

　　在纵向上，深圳建立起由街道、社区调解委员会和调解小组组成的三级人民调解工作网络，并致力于企业、行业性调委会和区域性调委会的建设，形成纵横交错的人民调解组织网络体系，各级各类调解组织在司法行政部门的组织协调和指导下既分工负责，又互相配合。目前全市共有各级人民调解组织1200多家，人民调解员15200多名，其中区域、行业性调委会144家，企业调委会近300家。在横向上，深圳市各级调解组织积极探索与职能部门协调联动的工作机制。根据新形势下社会矛盾大多牵涉面广、复杂程度高、涉及职能部门多的特点，深圳各级人民调解组织加强了与法院、公安、工商、国土、劳动社保、民政、信访等部门在调解重大、疑难、复杂纠纷方面的合作，创造了新的调解联动工作机制，确保重大、复杂纠纷得到及时调处和化解。

　　深圳各级法院对调解工作的指导也进一步加强。2003年下半年，深圳市中级人民法院与市司法局联合下发了关于进一步加强新时期人民调解工作的文件。在该市罗湖区试点成功的基础上，全市各区人民法院在司法行政机关的协助下建立了人民调解指导员制度，选派审判经验丰富、业务水平高的法官担任街道调委会的人民调解指导员，帮助各级人民调解组织不断提高工作水平和社会公信力。

　　深圳市各级人民调解组织充分发挥人民调解便民性、主动性、亲和性和低耗性的优势，定期及在重点时段深入基层开展矛盾纠纷排查调处工作，积极介入群体性、复杂性以及因社会热点问题产生的各种民事纠纷的调解，建立健全纠纷信息反馈机制和重大社情报告制度，积极向各级党委、政府反映社情民意，为处理矛盾、防范激化及时提供信息，努力做好各级党委、政府的参谋助手，充分发挥了人民调解工作维护社会稳定“第一道防线”的作用。仅2005年，深圳市各级调解组织通过矛盾纠纷大排查，就发现和及时调解民间纠纷2800多宗，防止群体性上访639起，制止群体性械斗350余起，防止民间纠纷引起自杀、防止民事纠纷转化为刑事案件280余起。

　　遍布深圳全市各社区的人民调解组织，将大量纠纷就地发现、就地解决，避免了矛盾的升级和扩大，切实把影响社会稳定的大量问题解决在基层，化解在初始阶段，消灭在萌芽状态。同时，深圳人民调解的工作范围也不断延伸，由过去的以婚姻家庭、邻里纠纷为主，扩大到了征地拆迁、旧村改造、劳资、工伤、物业管理、工程欠款等社会矛盾引起的民事纠纷。

　　因地制宜不断创新

　　以群众满意、社会和谐为根本宗旨和最终目的，深圳市不断深化人民调解工作的改革创新，发展和完善人民调解制度，创造出了不少新鲜经验和作法。

　　经济发展较快的深圳市龙岗区横岗街道六约社区，面对外来务工人员大量涌入后矛盾纠纷迅速增多的局面，把人民调解工作作为维护社会稳定、建设“平安六约”的重要手段和载体，从1990年起就设立专职人民调解员，并建立起社区调解委员会———企业(居民)调解小组———调解员———信息员的四级网络，确保了哪里有矛盾纠纷，哪里就有人调解，从源头上解决各种隐患。仅2001年以来，该社区的人民调解组织就调解各类民间纠纷2800多宗，调解成功率年年在98%以上，没有发生一起因民事纠纷引发的刑事案件、自杀、上访或群体性事件，基本实现了“小事不出组，大事不出社区，矛盾不上交”。去年初，六约社区人民调委会被授予“全国标兵人民调解委员会”称号。去年9月，龙岗区委、区政府召开现场会推广六约经验，明确要求全区127个社区调委会在今年4月以前做到有专职人员、有专门场所、经费落实、制度健全、运作规范。目前，已有超过一半的社区达到此目标。

　　深圳罗湖区司法局和区公安分局根据该区110报警中大多为民事纠纷的实际，共创了人民调解与治安调解联动的工作机制，即在派出所或社区警务室设立人民调解工作室作为街道调委会的下属机构，招聘专职人民调解员，由民警兼任所属街道调委会成员，负责人民调解工作室的管理。人民调解工作室实行每天24小时值班制，做到“随到随调”。其基本运作模式为：民警接处警后对纠纷进行分类，对因邻里纠纷引起的治安案件邀请人民调解员共同参加调解，民间纠纷则由调解员单独调解或邀请民警共同参加，将人民调解与治安调解有机结合起来，实现人民调解和警务工作的相互配合相互补充。罗湖区自2004年8月在全区推广人民调解与治安调解联动的工作机制以来，成功调处各类民事纠纷近15000件，调解成功率达90%以上。这种联动工作机制还推动了公安机关警务的革新：一是使许多可能上升为治安、刑事案件的纠纷及时得到调处，化解在萌芽状态，警务实现了从被动处置型到主动预防型的转变；二是过去派出所接报警中的非警务纠纷要占用很多警力和花费不少时间，实行人民调解与治安调解联动后，民警不仅大大减轻了工作负荷，而且没有了后顾之忧。

　　在深圳各区中外来暂住人口量最大的宝安区，区调解指导委员会针对基层处理矛盾纠纷存在的多头调处、各自为政、调解人员水平参差不齐、调解成功率低的问题，从去年5月开始在该区西乡街道开展“综合型”调解试点。其具体做法是：在公安派出所、社区警务室和法院的派出法庭内设立综合调解中心，由街道司法所与公安、劳动、工会、工商、城管、国土、信访等部门建立联席调解制度，依法将人民调解员、司法调解员、公安民警、劳动仲裁员及挂点律师、法律志愿者等力量结合起来。综合调解中心统一受理属调解范围的纠纷案件后，实行归口管理，依法调处，限期办理。对只涉及到调解中心一个成员部门且纠纷双方当事人愿意接受该部门单独调解的，交由该部门调解，调解结果报综合调解中心；对涉及多个部门管理范围的矛盾纠纷，则由综合调解中心召集所涉的成员部门共同协商，联合调处。西乡街道的综合调解中心设立后，解决了过去遇到矛盾纠纷有关部门相互“踢皮球”、久拖不决的问题，深受社区群众的欢迎，运行半年多就受理各类纠纷1365宗，其中属调解范围的1238宗，调解成功率达100%。

　　深化改革构建新格局

　　去年11月举行的深圳市人民调解工作会议，根据该市新时期人民内部矛盾的新情况和新特点，提出要在人民调解的组织、队伍、工作机制和方法等方面开拓创新，努力构建人民调解新的工作格局，实现“三个下降一个上升”，即因民间纠纷演化为治安刑事案件的数量显著下降，因民事纠纷引发的群体性事件、上访案件显著下降，同期人民法院受理一审民事案件显著下降，人民群众将人民调解作为解决民间矛盾纠纷第一选择的比率显著上升；筑牢深圳维护基层社会稳定的“第一道防线”。

　　深圳市司法局局长李英才博士在接受记者采访时说，调解制度正在全世界范围内得到发展和重视，ADR(AlternativeDisputeResolution)即替代性纠纷解决方式或按其实质意义理解的非诉讼纠纷解决方式，近年来在欧美国家得到了蓬勃发展，如挪威、瑞典、美国、日本、英国、澳大利亚等国家，大都制定了专门的法律法规，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，赋予了调解协议可强制执行的效力。一些国家95%的民事纠纷都依靠调解的方式来解决，香港也设有调解顾问中心，以私人执业方式运作。深圳要积极吸收、借鉴其他国家和地区的先进经验，推动人民调解工作的改革创新，使人民调解制度在新时期获得新的发展动力和活力。

　　李英才指出，深圳的人民调解工作还存在着一些不容忽视的问题，如人民调解工作的公信力不够，群众对调解工作缺乏了解，深圳实际发生的民间矛盾纠纷和法院一审判决的民事案件数量相比较，通过人民调解解决纠纷的比率还不够高。调解队伍建设与民间矛盾纠纷的发展状况不相适应，基层调解队伍主体仍由兼职人员构成，年龄偏大、文化偏低，专业化问题有待解决。人民调解工作的责任、激励和保障机制也还很不完善。

　　针对这些问题，李英才提出，深圳将从五个方面来构建全市人民调解工作的新格局：一是形成党委、政府领导，司法行政主办，各部门协作，社会参与的人民调解领导和工作体制，重点是建立各级党委、政府和相关部门对人民调解工作的责任和绩效考评机制；二是大力推动企业、行业、区域性和其他形式调解组织建设，构建覆盖广、反应快、效率高的人民调解工作组织网络，做到发现得了，发现得早，处理得好；三是推进专职调解员队伍建设，构建专兼结合、以专带兼、网络化的人民调解队伍格局；四是争取各种资源，加强人民调解工作激励和保障体系建设；五是以预防为重点，以维护社会稳定为中心，完善人民调解工作运行机制，包括排查、调处、与其他纠纷解决方式的联动等。

　　李英才说，去年底召开的深圳市人民调解工作会议，已对进一步加强人民调解工作提出了具体要求和部署，包括要在全市每一个居委会都成立人民调解机构，每个社区要配备一名以上的专职调解员，以及要落实好人民调解的场地、经费，建立制度等。深圳市委政法委和市司法局已经在今年1月初对各区落实情况进行了检查，3月底前还要再开展一次检查。深圳市还拟于今年3月底在龙岗区召开人民调解工作现场会，将该区横岗街道六约社区人民调解工作的经验和做法在全市推广。

　　李英才表示，为加强人民调解工作的制度化和法制化建设，深圳将争取早日出台关于进一步加强人民调解工作的决定，通过制度化的形式，促使人民调解工作在组织、指导、保障、运行等各方面规范运作，增强人民调解工作的社会公信力。深圳市司法行政部门也将在总结经验和加强理论研究的基础上，向市政府和市人大提交立法建议，推动深圳人民调解地方法规的早日出台。（责任编辑：徐艳丽）