专家认为：因无上位法律支持，城管无权设“行政许可”收费

　　宁波奉化市城管部门以“委托执法”的名义，在审批商业广告设置申请的过程中，向提出申请的广告业主收取“广告设施设置权出让费”。此举引起了当地广告从业人员的质疑：在非公共产权的场所设置户外广告，政府有关部门是否有权收取费用，这种行政权利是否可以无限制的延伸？

　　事件起因

　　要做广告就要收费

　　据奉化市广告协会的一些会员反映，多年来，他们一直是按正常的程序在承揽审报广告，当地工商、规划都很支持。2003年，奉化市发了一个文件，说要委托授权执法，把城市内的广告审批权归城管局一家主管，城管接手后立即出台了一个文件，宣称所有以前发布的广告都要补缴每平方米50至100元的公共资源占用费，谁若不缴，就要作为非法广告强行拆除。

　　此举遭到广告公司的抵制，他们纷纷跑去责问城管局，你们收费依据在哪里？城管让物价部门出文件，物价局说没有依据出不了文件，但是可以参照建筑物附属物的收费标准，按造价的12%一次性收取费用。广告公司虽然有意见，但为了做业务也就忍气吞声接受下来了。

　　遭遇质疑

　　这种收费缺乏依据

　　去年7月份，新的行政许可法出台，物价局认为原来参照建筑物附属物收费不妥，取消了这一文件。城管没有了收钱依据，就另外自行制订了一个新的办法，宣称凡属城市50平方公里的范围，都是城管管理区域，广告业主均要通过招标、拍卖和协议出让这三种办法才能发布广告。广告公司感到难以理解，如果是在政府所有的土地和建筑物上发布广告，政府要拍卖、收费，是政府的权力。但现在很多广告发布的地方是农民承包地或是企业和个人的建筑物，产权不归政府所有。

　　广告公司请来的律师还指出，奉化城管的这一决定与国家和省市的相关法律法规相抵触，但城管坚持己见。广告公司认为政府在这个过程中收费缺乏依据。

　　曲线刁难 广告审批一拖两年多

　　“如果城管局仅仅多收一些钱也罢了。”奉化一位广告业主告诉记者，“现在的问题是，城管局把广告审批权拿到手后，借口要重新制订广告规划，一拖就是两年多，现在我们广告公司要做广告办审批，他们高兴就批一二幅，不高兴就借口规划没有完成不能批。”

　　奉化广告公司的周经理说，他们公司承接了一家企业的屋顶广告，城管局说广告可以做，但要找工商去批。工商按规定批准了，但是没有加上“请城管局最后再审批一次”的字眼。城管局马上发了一个通知给广告公司：“这个广告不予审批。”企业只好四处上访求情，最后还是由城管局审批，交了资源占用费了事。

　　无奈现实 收多少我们都得认

　　对此问题，奉化市广告协会成员曾多次联名上书向上级有关部门反映，但始终没能得到解决。

　　据宁波海王星装饰园林广告有限公司总经理童海啸介绍，2003年，该公司决定在同三线高速奉化西坞段和江拔线萧王庙段公路两侧建造一批大型T型户外广告媒体，按常规去工商局办理审批手续并请规划局备案。但两局都说根据有关文件已将该职能委托给了城管局，要城管局批准后他们才能发放“户外广告登记证”。海王星公司就去找城管局审批有关手续，但奉化城管局称正在酝酿出台《奉化市广告设施设置权有偿使用管理办法》，拖了近3年一直没有审批下来。童海啸征求律师意见，认为所有手续齐全不用找城管了，于是开始建广告牌，城管出来干涉，双方各执一词互相顶牛。

　　去年6月，海王星公司表示屈服，同意向城管局交纳每幅每年8000元，4幅广告牌合计3.2万元“协议出让”的资源占用费，而且每年增加多少由城管一家说了算，这才从工商部门领取了户外广告许可登记证。海王星公司的一位财务人员说，城管的所谓“协议出让”完全是“霸王条约”，“他们说要收多少钱我们只好认，所以，我们只拿了城管的交费收据，最终没有在‘协议出让’合同纸上签名。”

　　奇特现象

　　不去审批宁愿挨罚

　　在这个背景下，近年来奉化广告业出现了一个奇特的现象，就是广告公司上报审批不成就“先斩后奏”，索性造成既成事实让城管罚款。奉化腾飞广告公司一位姓方的经理向记者透露，两年前，他承接了一幅市区某夜排档的店面广告。报告送上去迟迟不批，客户三天两头来催，他咬咬牙，只好违规做了广告，结果立即遭到了城管局的处罚。方经理说：“很奇怪，罚款交上去了，这些‘违章’广告就可以名正言顺地存在下去了。”

　　另一家沧海广告公司的刘先生说：“我们在高速公路出口处做了几幅广告牌，城管要拆，我说这些广告不在城市规划区内，且所有手续都办了，不能说拆就拆。城管局说上级领导不满意一定要拆。我们最后答应每幅广告牌一年交5000元，广告牌就这样保住了。”

　　庭审揭秘

　　惹不起也躲不起

　　后来一些广告业主学乖了，惹不起还躲得起，城管不是说有50平方公里规划区吗？我们跑到农村去做广告，谁料城管“跟踪追击”，说农村也是他们管辖的范围，“广告公司只要做业务，就跑不出城管的手掌心。”

　　去年7月份，海王星公司经与土地承包户签订租赁协议，在奉化萧王庙高速公路附近设置了一个广告牌子，他们认为这一区域距离奉化市有几十公里，是一块庄稼地，不在城市规划的范围，其他手续全部办齐了，不用再送城管审批了。城管局闻悉，即以奉化市规划局的名义给海王星下达了立即停工通知书，海王星公司要求听证，有关部门以限期拆除违法构筑物设施，不在听证之列予以拒绝。不久，城管局出动10多辆汽车，联合其他相关部门将海王星的广告牌给拆除。

　　海王星一怒之下，将城管告上法院。在庭审中，海王星律师出示了城管部门假制“执法证”的证据，城管局所谓的执法人员完全是“张冠李戴”，全场为之哗然。

　　业主愤怒

　　城管拿钱才能服务

　　奉化一些广告业主告诉记者，前些年奉化是宁波乃至浙江省广告业最发达的城市之一，如今在城管局“收费就是审批，拿钱才能服务”面前，他们中间有许多选择了撤离奉化。据童海啸介绍，海王星公司曾经在杭甬高速、甬临线等沿线其他县、市设置同样的户外广告媒体，根本不需向政府部门支付行政许可的任何费用。他们在毗邻奉化的绍兴市，从提交报告到审批完毕不到24小时。“相形之下，我真为奉化城管那些只知道罚款收钱的官员感到害羞。”童海啸说。

　　面对广告业主们的种种质疑，奉化市城管局负责人告诉记者，他们对户外广告设置权收费是有法律依据的。该负责人向记者出示了《奉化市户外广告设施设置权有偿使用管理试行办法》，里面规定要对户外广告设施设置权实行有偿使用，所得收益上缴市财政，按照“收支两条线”的原则，专门用于城市广告的规划和管理。此外，他还表示：“目前我国还有一些地方也采取了收取户外广告设置费的方式。”

　　专家认为

　　城管无权自设许可

　　浙江大学法律系教授、行政法专家朱新力表示，政府设置户外广告的收费和拍卖等这样的行政许可必须要有法律上的依据，如果《广告法》和国务院颁布的《广告管理条例》，都没有设定非公共财产权及户外广告空间资源这样实质性的行政许可，那么一些基层部门在没有上位法律依据做支持的情况下，无权设定这样的行政许可。

　　有关经济专家则认为，即使政府部门要对户外广告实施收费，也要有法可依有章可循，像奉化城管那样无限度拓展执法的“自由裁量权”，甚至把农村郊区广告也纳入执法收费的范畴，这样做会损害政府形象，产生政府与民争利的负面影响，这与当前我们建设廉洁高效政府与和谐社会的目标是背道而驰的。