文/《瞭望新闻周刊》记者张冉燃

　　实习记者乐艳娜

　　科学执政、民主执政、依法执政，都是对执政权力的约束。这个约束产生于“十一五”开局之年经济高速发展、全面开放的新平台上：16万亿元国内生产总值，1.4万亿美元进出口总值，中国特色社会主义市场经济体制初步建成，社会转型期到来。这样的平台必然使执政环境悄然变化。

　　科学、民主、依法，既回应了公众新形势下的新要求，也指明了未来的执政方向。只有尽快实现科学、民主、依法执政，才能避免人们的担心，“在对外开放和发展市场经济条件下多年积累下来的一些社会矛盾，例如贫富差距过大和腐败蔓延问题，如果得不到令广大人民满意的解决，有些人就会散布对党和政府执政能力的怀疑，鼓吹照搬西方政治制度，这是很尖锐、很现实的问题。”中国社会科学院政治学研究所所长王一程如是说。

　　越来越开放的挑战

　　全球化、信息化进程加速，以及中国加入世界贸易组织，客观上密切了中国与世界的关系，过去相对封闭的执政环境正越来越多地受到国际规则的冲击，如何在一个更为开放的执政环境中快速反应，并且应对得体，无疑是执政环境的一大挑战。

　　“开放面对着一个国际规则的问题，中国加入世贸组织后，要求政府行为符合国际惯例，因为其中有相当篇幅都是对政府行为的约束，这的确是对政府的一个严峻考验。”中国社会科学院政治学研究所副研究员周少来说。

　　加入WTO之后，中国政府自上而下，由中央到地方，开展了一场行政审批制度的大检查，以适应国际贸易惯例和规则的要求。周少来分析说，“我们是在2001年加入世界贸易组织的，国务院随后进行了行政审批项目的检查。统计数据显示，2001年～2002年间，仅国务院清理和清除的行政管理项目就有800多项，地方上就更多了，即便是现在，也还有3000多项管理项目有待审查。”

　　伴随经济全球化，国际资本作为执政环境中的一个因素，对执政方式的影响越来越大。“大量外资的引入，一方面给我们带来了发展经济所需要的资本、技术和管理经验，另一方面，也给我们的执政和管理提出了新的要求。随着我国加入WTO后过渡期的结束，外资企业在被赋予平等的‘国民待遇’的前提下，必将作为重要的利益相关方，在我们的政府决策和管理过程中发挥越来越大的作用。”国家行政学院公共管理教研部教授王满船说。

　　另外，在网络发达、信息爆炸的时代，旧有的信息控制方式，与信息化社会带来的多渠道、高速度的信息传播方式之间摩擦不断。王一程说，“网络的作用有两面性。现在有些国内的事情国内公众还不知道，而在香港、台湾甚至美国等地已经传得满天飞了，信息兜了一圈再回来，处理的难度也相应增加。在这种环境下，西方的价值观包括政治价值观和生活方式等，已经不是渗透，而是以一种长驱直入的态势进入国内，这种挑战是不能不重视和认真应对的。”

　　越来越透明的挑战

　　建设透明政府，并不仅仅是应对信息爆炸。社会财富的增加，令利益的分配越来越复杂；创造财富的冲动与保护财富的愿望同步提高，令社会产生改变传统管理方式、增加决策透明度的要求。建设以信息公开为主要特征的“阳光政府”，就成为人们的迫切愿望。

　　周少来从知情权的角度这样理解公众对“透明”的需求：“‘透明’首先是一个法律问题，也就是说，法律需要规定哪些问题适宜公开，哪些不适宜公开。凡是与每一个公民的日常生活都密切相关的信息，政府都应该公开。比如，如果打工者不知道自己有什么权利，他遇到问题就不知道该怎么解决，就不可能去依法维护自己的权益。”

　　积极回应人民群众的这种要求，信息公开在中央的强力推动下成为新的趋势，大到新近开通的中国政府网，小到各级地方政府搭建的网上信息平台，都是很好的佐证。随着政务公开、村务公开、财务公开、警务公开等的推进，执政透明度提高从点到线到面，蔚然成风。

　　但在王满船看来，在信息公开的范围需要扩大的同时，公众要求信息公开的程度也在加深，“人们不满足于只是公开结果，还希望看到过程，特别是一些重要事项的决策过程。这是一个更高的标准。”

　　看到“过程”是更高的要求，它体现民众希望发出自己的声音的愿望。比如中国政府网一开通，点击率立刻进入网站前列。而同时，也有人提出，网站应该开设电子公告版和留言簿，使之成为一个“互动”的平台。

　　“透明”在更深层次上，还是打击腐败的需要。

　　谈到腐败，王一程认为“西方的腐败，例如在资本统治下选举被金钱操纵的现象，是与多党竞争制相依存的制度化的腐败，人们已经习以为常了。当然，他们也相应制定了很多规则，不过再多、再细致的规则也解决不了这个问题。”

　　王一程接着说，“我国执政党和国家的性质，决定了我国人民不能容忍任何腐败现象，决定了党和政府必须不断加大反腐败斗争的力度和加强党风廉政制度建设。只要产生腐败的土壤还存在，腐败现象还存在，党、政府和广大人民群众就要面对这一挑战，坚持不懈地把反腐败斗争进行到底。”

　　“阳光是最好的防腐剂”，因此，肃清被喻为“政治之癌”的腐败，彻底根治这一顽症，说到底还需要对公众、对党员公开所有应该公开的情况，依靠透明、民主等战胜腐败。

　　越来越高效的挑战

　　现代社会节奏加快，拖拉、推诿等行政行为日益遭到公众诟病，人们由此产生了对“高效”政府的期待。王一程认为，“高效不能单纯理解为高效率，它还有一层更为重要的意义，就是高效益，把人民的现实利益与长远利益统一起来的效益。”

　　周少来进一步阐述道：“政府毕竟不是企业，它不应该把效率作为第一位的要求。政府办事不能仅仅追求效率。难道法律法规一定是制定得越快越好吗？显然不是。只有那些符合公众利益、代表全社会整体利益的法律法规才是好的，才是有较高效益的。因此，政府立法应当慎而又慎，这其实是更值得关注的问题。比如《物权法》草案面向全社会征集意见以来，收到老百姓提出的几千条意见，到目前也还在讨论，还没有获得通过，这个时候，你能因为慢而否定它吗？”

　　至于如何保证“高效益”，王一程的主张是强调公众参与。不仅是专家学者的参与，还应特别重视普通人民群众的参与。“在多种所有制共同发展、多种分配方式并存的市场经济环境中，政府承担着以正确的原则协调各种不同利益要求的职责和压力。大家都清楚，现在的利益关系很复杂，存在着矛盾和冲突，在客观上确实形成了强势群体，他们的利益要求有相当畅通的表达渠道，有学术界所说的话语权，所以他们的声音大，造成的压力也就大；弱势群体却往往发不出声音，或者声音很微弱，需要党和各级政府主动去听取他们的意见。一个很明显的例子是，一旦劳资双方产生矛盾，资方往往以撤资相威胁，这个压力当然很大。但若不加分析，不经调查就站在资方的立场上，那就牺牲了劳动者的利益，就不是正确协调社会利益关系。”

　　在拥有较高效益的前提下，政府办事速度自然越快越好。不过，“办事速度其实是指政府的回应性。高效率还有另外一层含义，就是要讲成本收益，这个问题越来越凸显出来”，王满船说。

　　他认为，十六大报告提出的“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”中，“切实珍惜民力”就有讲成本收益的含义。“有些政府部门觉得这件事情对，就不顾成本、不计代价去做，现在还应该考虑值不值得。因为政府花的钱都出自公共财政，在我们这样一个发展中国家，公共财政的支出尤其要节省。因此，要大力强化对公共支出的约束。现在人们所诟病的，像建宽马路、大广场、以及政府拿公款为各种演出活动埋单等问题，需要通过加强公共支出的制约来解决。在现代社会中，我们尤其不能忽视公众希望政府把公共财政的钱花在刀刃上这一更高的要求。”

　　越来越规范的挑战

　　各类法律规范的健全，公民法律素质的提高，以及对程序的重视，要求无论党还是政府凡事都要按照法律以及规范办理，提高依法执政的能力和水平。

　　王一程认为，国家之所以如此强调法律规范，根本原因在于这是市场经济的客观要求。“计划经济时期我们不需要这么多的法律规范，人们所在的单位靠执行政府政策规定和做思想政治工作，就能解决几乎所有的问题，矛盾大多在基层就能够化解。但在市场经济的条件下，过去很多单位能管的事情、能解决的问题，现在政府管不了、单位也解决不了。比如“单位人”变成“社会人”后，农民工没有单位，农民工的权益问题，城市基层政府和组织管不了，农村基层基层政府和组织也管不了。而且，在市场经济条件下出现的很多问题，靠市场机制的作用解决不了，如消费者权益保障、贫富分化、城乡和地区之间发展不平衡，等等，都必须主要靠法律规范调节。当然，也仍然需要有依法行政的手段、政策导向和思想政治工作。”

　　周少来认为，“依法治国、依法行政有两层含义，一是有法可依，二是执法必严。并且后者更值得重视。”王满船也持有相同观点，他认为，“规范政府行为是当务之急，也是要花大力气去解决的问题。”

　　他们认为，人大的立法速度大大加快，以宪法为核心的法律框架已初具雏形。

　　规范不仅集中在法律上，在整个权力运行过程中，监督与规范的力量都大大加强：党有党章，有党内监督条例及大量的配套文件；政府有越来越严格的法律法规；在实际权力运行中，也有公示、听证、招标等种种制度制约。相关领域的制度建设速度是前所未有的，对权力运行的规范是前所未有的。

　　王一程转而谈道：“法律和制度都不是万能的。如果没有人严格执法，法律和制度就会成为摆设。法律靠人制定，法律更靠人执行。政策也是一样，党的方针政策再好，也要靠一支队伍去贯彻落实。”

　　问题恰恰集中在如何使这些法律与规范真正到位。

　　王一程强调：“自改革开放以来，我国民主法制建设的进程就一直没有中断。从邓小平提出‘发展社会主义民主，健全社会主义法制’的任务，到十五大把‘依法治国’提到治国方略的高度，再到十六届四中全会提出的‘科学执政、民主执政、依法执政’，领导层对这个问题的理解在加深，对干部的影响力也就会增强。”

　　周少来指出：“国家一直在推行普法工作，一个重要的意图就是希望公众拿起法律武器保护自己的利益不受损害。同时，法律素养提高了的老百姓，其主动的维权行为也将对政府依法行政起到积极的推动作用。”

　　其实，在按照法律规范办事之外，执政者也日益强调按照程序办事。比如对与人民群众利益密切相关的重大事项，执政者要求实行公示、听证等制度；对专业性、技术性较强的重大事项，则要求认真进行专家论证、技术咨询、决策评估等程序。

　　越来越负责的挑战

　　非典型性肺炎危机过后，“问责制”成为公众流行语。透过这一重大突发性公共事件，人们感受到政府决策对自身生活的举足轻重。“很多时候，我们认为决策失误的损失只是经济上的”，王满船说，“但是，它对干群关系的影响，对政府形象和权威性的损害往往更严重。”

　　自下而上，这是群众要求执政者加强责任的原因；自上而下，这是维护党的形象的需要。

　　与此相关的一个概念是“责任政府”，王一程这样描述它的来龙去脉：“据我了解，由于‘非典’事件和一些重大突发性事故发生后，有些官员以集体决策为挡箭牌推卸责任，而政府下决心对有关责任人进行了责任追究，人大出现了问责制，学术界和新闻媒体才流行起‘责任政府’这个说法，国务院并没有使用这个提法。其实，改革开放初期就有官员因重大事故而去职，例如上世纪80年代发生的一次旅客列车翻车事故就导致了当时的铁道部部长辞职。但过去这类事情是一些个案，现在则走向制度化。我国各级人民政府奉行的宗旨，从一开始就是为人民服务、对人民负责，问题在于必须监督各级人民政府的领导班子和全体工作人员力行这一宗旨。”

　　由此看来，强调落实官员“问责”是一种纠错机制，但在王满船看来，在“纠错”这个蕴意之外，“负责”还有两个更重要的意思：一是分清责任；二是防止犯错。

　　“我们一方面强调集体决策，一方面实行行政首长负责制，那么，一旦决策出现偏差，到底如何分清参与决策者的责任呢？”他转而又问：“纠错毕竟只是事后的追查，如果事先能在制度上有所预防，最大程度地避免决策失误，不是更好吗？但这两点，我们做的还很不够。”

　　越来越协调的挑战

　　在利益关系多样化的今天，更要求执政者自身的上上下下、左左右右能够步调一致。执政者方向一致，往浅了说，能够增强政府的办事效率，避免政策法规遭遇梗阻，甚至是走样；往深里说，利益的协调决定了整个国家宏观目标的达成。

　　“协调，首先是政府职能划分和定位的问题，换言之，政府职能不能交叉、重叠和碰撞；其次则是利益协调的问题。但这两个问题又是纠缠在一起的，往往把某个职能划在某一部门，往往就意味着给该部门带来了一定的利益。”

　　周少来进而阐述说，“我们过去的理解是，一个行政单位除了代表党和国家的利益，也就是人民的利益外，没有任何特殊的利益。但在市场经济体制不完善、行政管理体制没有理顺的情况下，目前它们都在不同程度上生长出了团体的利益，而且很可能通过法律法规的方式将这种部门利益合法化，出现‘国家利益部门化，部门利益法规化’的倾向，这些都可能造成政府效益和效率的降低，导致以权谋私。如何根治和消除这种现象，也是党和国家面对的挑战。”

　　这还仅仅是部门和部门之间的关系，跟这个问题一样棘手的，还有中央和地方的关系，比如宏观调控中出现过的“铁本事件”；地方和地方的关系，比如经济发展中层出不穷的地方保护主义；以及部门和地方的关系，比如食品监管、环境保护、生产安全等领域出现的种种问题。

　　每一对关系都存在着两难的取舍。要既保证中央政府的权威，又能调动地方政府的积极性；既要充分保障经济发达省份的发展速度，又能顾及经济相对落后地区公平的呼声，等等。要正确应对这些两难问题的挑战，需要增强辩证意识，用兼顾各种利益诉求的辩证思维去化解。这无疑是摆在执政者面前的重大课题。