文／《瞭望新闻周刊》记者黄蕙

　　中央一号文件对于新农村建设资金的投入规划，被认为具有划时代意义。其透露了哪些新的信息，如何评价“十五”期间的财政支农水平和效率？地方政府应承担哪些责任等，就此，《瞭望新闻周刊》采访了农业问题专家、国务院发展研究中心农村部部长韩俊。

　　您怎么评价“十五”期间国家的财政支农水平？

　　韩俊：这几年解决“三农”问题，财政走到了前台，在对农民的“少取”方面确实有了历史性的突破。

　　2000～2004年期间，各级财政用于支持农村税费改革的资金累计达到1600亿元，其中中央财政承担了1171亿元，占73%。财政部统计显示，“十五”期间中央财政的支农资金年均增长17%，这是一个不小的数字。

　　尽管增长水平令人鼓舞，但从财政支农资金占财政支出比重看则不令人乐观。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态，据统计资料，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”为9.75%，“九五”为9.29%，而200l～2004年为8%左右。

　　总的判断是，尽管对“三农”财政支持力度不小，但历史上欠账太多，这几年的投入在很大程度上带有还账的性质，政府财政对农业的支持总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。

　　这一期间的财政支农资金是否使农民真正受益？支农资金规模是否有被夸大的成分？

　　韩俊：支农资金中能够让农民直接受益的部分主要源自农村税费改革、退耕还林、粮食直补等。一些投入巨大的水利工程、生态建设工程，虽长期以来都算做农业投入，但实际上2001～2005年中央用于农业基础设施2840亿元的投资中，重大水利工程和生态建设工程投资占70%以上，其中直接用于农业综合生产能力建设的仅占1l%。从这个角度看，农业投资存在被夸大的成分。

　　此外还有地方财政支农支出预算中存在的偏差和水分。

　　按照《农业法》规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于其经常性收入的增长幅度，不这样做，财政预算方案每年的人代会就通不过。这便造成一些欠发达地区为通过预算而虚列农业支出。

　　审计署2004年对50个县财政支农资金审计调查结果表明，有40个县共虚增支农投入5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。例如，根据我们对湖北某县的调查，县财政支援农业生产支出数字除了每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数。

　　新农村建设需要大量的财政资金投入，2006年1号文件就此传达给我们哪些核心信息？

　　韩俊：1号文件已经提到2006年的“三个高于”，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。

　　应当承认，这“三个高于”是一个比较有弹性的规定，在具体执行中有很大的变通余地。如果是略高于上年，就很难体现出各个方面对新农村建设一定要开好局的期待。

　　1号文件中有关农村投入一个更值得关注的信息是“存量适度调整、增量重点倾斜”、“把国家对基础设施建设投入的重点转向农村”。这几句表述“含金量”很高，表明政府在建立健全财政支农资金稳定增长机制、对“三农”“多予”方面有了更明确的思路。强调财政支农资金增量是必要的，但存量的调整和财政支农支出比重的提高更关键、更重要。试想，2005年国家财政支出达到3万亿元，如果财政支农支出比重的提高1个百分点就是300亿。只有适当调整存量，才能为新农村建设提供强有力的财政支持。应当力争“十一五”期间，财政支农资金占财政总支出的比重每年提高一个百分点，比重至少要达到10%以上，力争达到13%左右。

　　建设新农村，除了靠现有的预算内渠道增加支农投入外，如何开辟新的渠道？潜力有多大？

　　韩俊：最近温总理在中央党校省部级主要领导干部研讨班上提出：要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。

　　要求将政府征用土地出让收益主要用于农村，这是一个重大的政策措施。目前，土地出让收入在地方政府可用财力中占相当大的比例，一些县、市财政用于城市基础设施建设的资金60%～70%来自出让土地的收入。将政府出让土地收益主要用于农村，将会为新农村建设直接提供巨额的、持续的资金来源。这方面需要抓紧研究制定具体的政策规定。

　　此外，加快改革征地制度，缩小征地范围，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，让农民直接分享土地增值收益，也可以为新农村建设提供重要的资金来源。

　　我在苏州调研时，苏州的同志算了一笔账，如果工业用地不采取征用方式，而是交给农村集体直接开发，每年的出租收入会达到300亿元，如果摊到农民头上，农民的收入会翻一番。在广东和江苏，凡是集体直接可以开发土地的村庄，村庄集体收入都很高，农民除了工资性收入外，经营物业的收入越来越高。

　　中央已经提出要实行工业反哺农业、城市带动农村的方针，但在土地问题上现实还是正相反。低价征用农民的土地，再低价出让给企业，这是以农补工，不是以工补农。将土地增值收益更多地留在农村是落实“多予少取放活”方针、调整国民收入分配格局的重大举措。

　　新农村建设是各级政府共同承担的责任，地方政府如何承担必要责任？

　　韩俊：近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991～2000年，地方财政总支出增长了8倍，而地方财政农业支出仅增长了3.34倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，到2000年下降为4.2%。据财政部提供的资料，目前在东部地区的农业投入中，中央投入所占比例为20%～30%，在中部地区的比例为40%～60%，在西部地区的比例为50%～70%。一些市、县的本级财政基本没有新增支农投入。新农村建设是各级政府共同承担的责任。

　　当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，财政支农投入往往得不到保证。要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。在增加支农投入上，既要讲量力而行，又要讲尽力而为。新农村建设中西部是重点，要加大中央财政对欠发达地区的支持力度。

　　推进新农村建设，政府不能大包大揽，不能包办代替，如何发挥农村社区集体组织和农民的作用？

　　韩俊：全国有60多万个村庄，把村庄一级农民直接可以收益的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的，政府的投入只起引导作用，要发挥农村社区集体组织和农民在投入中的主体作用。现在政策上对组织农民投工投劳参与村庄公共工程建设已经有了松动。根据我们的调查，如果能让农民直接受益，大多数农户愿意为集体小型公共工程出资出劳。为了防止农民负担反弹，组织动员农民参与公共工程建设，要把握好三个原则，一是不要急于求成，要充分考虑农民的实际承受能力，处理好吃饭与建设的关系；二是不能违背农民意愿，要建立在农民自觉自愿的基础上，禁止乱摊派；三是绝不能以新农村建设的名义变相向农民要钱要物，要建立起严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度。

　　这几年通过金融渠道筹集农村发展资金方面做得很不够，农村的资金还在大量外流，把社会资本导入农村方面也存在不少困难。这方面有什么政策导向和举措？

　　韩俊：农村社会事业发展要靠财政，基础设施投入要发挥先导作用。发展农村经济，调整产业结构，建设现代农业一定要做活农村金融改革这篇大文章，一定要为社会资本进入农业和农村创造好的环境。

　　关于农村金融改革，2004年以来3个1号文件都有新的内容，关键是尽快落实到位。农村经济发展中确实存在一些好的项目，值得开发。为此，除了政府的投入外，重要的是要动员全社会力量的参与。要在鼓励社会资本、产业资本进入农村发展产业、鼓励社会力量进入农村发展社会事业、鼓励农民组织合作起来利用当地资源发展现代化等方面制定一套强有力的支持措施。

　　国家要从财政上要制定“以奖代补”等特定扶持政策，给予由社会资本牵头的新农村建设项目的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励、奖励和补偿。在信贷上进行扶持，专门对农业企业研究一套金融支持方法，从金融体制和制度上改革和创新，改进目前商业银行信贷资金回避农业项目的做法，建立支持新农村建设产业开放项目中长期融资和政策性扶持的特定机制。