在发展的预见性与灵活性、全面布局与地方自主、整体产业规划与地方现实之间，从中央到地方的规划要寻求到一个巧妙的平衡点

　　文/《瞭望新闻周刊》记者唐敏

　　“两会”期间，“十一五”规划纲要（草案）的审议及讨论，备受各方瞩目。

　　自去年10月十六届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称建议）后，全国及各地在《建议》指导下，纷纷加紧了对“十一五”规划草案的编制和完善。全国“两会”召开之前，先期召开的各地“两会”大都完成对本地区“十一五”规划草案的审议和讨论。

　　尽管有《建议》对各地规划进行宏观指导，但如何协调“十一五”地方规划与国家规划之间的关系，使二者之间既做到全国一盘棋，又能充分发挥各自的比较优势、区位优势、资源优势，并非易事。

　　就此问题，《瞭望新闻周刊》在“两会”前夕采访了政府决策机构、研究机构等的多位专家学者。

　　既有预见性，又要预留市场调整空间

　　虽然从“十一五”开始，“计划”两字才被“规划”取代，但静悄悄的变化其实早在“九五”便已出现。国家发改委宏观经济研究院研究员丁元竹告诉《瞭望新闻周刊》，事实上，随着市场化改革的深入，我国从“九五”起，计划的指令性约束已开始逐步淡化，转而更加强调各项指标的宏观指导性。经过两个五年规划，到“十一五”，规划更是从总体上突出预测性和指导性，减少绝对的约束性指标。

　　据介绍，此次“十一五”规划，GDP只是预测性指标，少数约束性指标只集中在节能降耗等领域。这样的变化，一方面显示了市场经济的作用，即更注重市场对于资源配置的基础性作用，另一方面，也凸现了政府对于五年规划在预见性与灵活性方面的思考。

　　“中国的发展变化很快，加之影响发展的国内国际各种不确定因素较多，使得指标不可能再像计划经济时代那样僵硬而缺乏弹性”，业内专家就此举了一个例子：“十五”计划时，广西北海原本规划了一个炼油厂，准备加工从伊拉克进口的石油。但后来随着伊战的爆发，原计划只能进行调整；近两年的电力短缺也能说明这一问题。由于“十五”计划制定于1997年前后，受当时亚洲金融危机影响，国内经济正处于蓝灯区，因而对发电能力的规划相对谨慎。谁也没料到2001年起经济开始陡然看涨，从而出现“十五”末期的电力短缺。

　　这一方面表明，我们的规划系统在科学性预见性方面还有很大的提升空间，另一方面也说明，中国的发展速度以及外部环境的变化，确实非常之快。

　　这就要求我们在一些市场作用相对成熟的领域，不把指标定得过死，以给市场留下充足的空间。一些已出台的地方规划已印证了上述思路。

　　上海在其“十一五”规划中，将指标分为预期性指标和约束性指标，在总共38项指标中，约束性的只有12项，而预期性的多达26项。以往指标中最受重视的GDP、地方财政收入等，都是预期性指标，而单位生产总值综合降耗率，则是约束性指标。上海发改委指出，“预期性指标主要依靠市场作用来争取达到，约束性指标则要通过政府职责来确保完成”。

　　防止五年规划“中期变盘”，是国家发改委宏观经济研究院王小广研究员多次强调的一个观点。其背后，便是如何科学预见发展，同时给发展预留空间的问题。

　　所谓“中期变盘”，是指在五年规划实施到一半时，由于宏观经济环境发生转折性变化而导致的宏观政策发生根本转向。依据王小广的观察，过去的几个五年计划，宏观经济都曾出现过“中期变盘”问题，例如，“九五”中期的1997年～1998年，因内需不足及亚洲金融危机的外部冲击，中国宏观经济曾从紧缩转向扩张；“十五”中期的2002年～2003年，宏观经济又从扩张向适度紧缩转向。

　　由此看“十一五”，王小广指出，“十一五”前期，恰是“十五”中期以来所形成过剩产能的集中释放期，如果不对此前及仍在继续的投资进行有效调控，将可能导致产能过剩和需求不足的矛盾更加突出，为“十一五”中期变盘埋下伏笔。

　　既要全国“一盘棋”，又要充分发挥地方自主性

　　区域协调发展部分，是“十一五”规划纲要的一大“亮点”。

　　据中国社会科学院工业经济研究所研究员魏后凯介绍，过去我国制定的规划主要是按大区或地带来安排全国经济布局，由于各地带内的差异较大，中央对各地带发展的规划设想往往停留在纸面上，很难具体落实。此次规划则提出了构建区域发展的框架，即在中国国土范围内，根据不同地区的资源环境承载条件，划定“优化开发区”、“重点开发区”、“限制开发区”和“禁止开发区”等，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标。

　　在魏后凯看来，如果措施得力，将会进一步提高国家规划对地方规划的指导性，有利于国家规划在各区域的有效实施，并且将改变过去如果国家或上级规划不能反映各地区的实际情况所产生的“一刀切”现象。

　　而各地如何在国家规划的“一盘棋”中找准位置，同时又能发挥主动性，则极为关键。

　　而事实上，在魏后凯看来，中央规划与地方规划之间确实存在着一些错位和不协调问题，其主要表现为：国家规划在某些方面不能较好地反映各地的实际情况，因而实际制定和实施过程中容易产生“一刀切”现象；一些地方规划缺乏特色和可操作性，不能发挥本地的自主性和优势；受财政动机、扩大就业及突出政绩等因素影响，一些地方规划未能因地制宜和量力而行，出现过分强调本地利益、违背科学发展观和全国一盘棋等问题。

　　魏后凯指出，地方政府在产业发展导向上一定要有所为，有所不为，突出特色经济，确定主导优势产业；而要与全局协调，则必须改革规划体制，划定中央政府与地方各级政府的事权，明确各级政府在规划方面的职责分工。

　　中央民族大学法学院教授熊文钊亦指出，在规划问题上，全国统一协调与充分调动地方发展积极性都很重要：“全国规划对于实现国家战略目标、弥补市场失灵、有效配置公共资源、促进共同富裕等，意义重大，不可取代”，中央政府应在战略规划、因地制宜、整体协调的原则下，根据不同地方政府的资源状况、发展潜力、地区优势实行有区别的区域发展政策，逐步完善中央和地方的分级管理体制。

　　既要确定整体产业布局，又要协调各地产业现实

　　装备制造业、城市轨道交通是国家“十一五”的规划重点，这一背景下，各地的发展积极性十分高涨。

　　一份调查统计显示，全国将近一半的省（自治区、直辖市）将装备制造业列入其发展重点产业目录；上海“十一五”规划确立了“轨道交通运营里程达到400公里”的目标，这意味着在未来5年，上海将要新建近300公里的地铁，这样的建设速度举世罕见；而南京、杭州、沈阳、哈尔滨、成都等城市的地铁建设项目也通过了国务院审批，其中南京市计划建设的线路多达5条。

　　而目前看已有过剩之虞的电力建设、石化项目，各地投资热情却仍颇可观。

　　如何协调地方产业发展与国家总体产业布局之间的关系，在开局之初，无疑十分重要。

　　对此，丁元竹指出，国家每年有相关的产业指导目录出台，地方规划如果与产业政策冲突，一般是“块块服从条条”。

　　但问题的另一方面是，“中国的行业准入往往不是非常高效的。”国家发改委能源所研究员姜克隽指出，中央政府对问题有很好的认识，但是到了省、县里就比较弱了，在与地方利益冲突之时往往会放松标准。现实的情况是，即使严格规定了行业准入或者必须发改委批准的情况下，中国的钢铁、建材等高能耗产业中仍存在大批违规项目。

　　仍以汽车产业为例。2004年9月颁布的《汽车产业政策》明确提出要“推动汽车产业结构调整和重组，扩大企业规模效益，提高产业集中度，避免散、乱、低水平重复建设”，但到2005年，我国存在汽车整车生产的省区仍达27个，近乎于“省省点火”，生产汽车整车的厂家近200家，据中国汽车工业协会统计，2004年我国前10大汽车厂家产量占全国汽车产量和销量均达84%，2005年前三季度这一比降到了73%。

　　充分的竞争才能优胜劣汰，这没有问题，有问题的是，在目前我国的体制下，这些重复建设中很大一部分为地方政府主导，而非可以真正为自己投资承担风险的市场行为。

　　这就牵扯到目前我国的规划编制与协调问题。

　　尽管下一级的规划需要报与上一级发改委进行协调衔接，在制定过程中亦随时互动协调，但由于地方级发展规划只需由地方人大批准，且制定及通过时间几乎同步甚至地方先于全国，因而良好的协调沟通渠道和制度并未完全建立。

　　魏后凯指出，除逐步确立中央及各级政府在规划职能和权限上的界限外，加强中央与地方规划之间的衔接和动态调整十分关键。为此，地方各级政府制定的规划应该符合科学发展观和中央的精神；应搞好与国家或上级规划、周边地区规划之间的衔接，并根据国家和上级规划及时对规划进行调整。在规划实施的过程中，应该根据环境的变化和执行情况，对规划进行动态调整，以便使规划成为具有一定灵活性的“活的规划”，同时，国家或上级规划也应根据各地出现的新情况，对规划中某些不完善和不合适的地方，及时进行修改和完善。