现代的社会关系主要依赖法律调整，和谐社会只能建立在法治基础上，只有通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律法规，才能真正实现社会安定有序。立法是法治不可或缺的前提。在现代社会立法体系中，行政立法无论从内容和数量上都占据了重要地位。行政立法的价值追求是否与和谐社会的内涵相吻合，决定着和谐社会构建的成功与否。

　　我国的行政立法在改革开放以后发展很快。据统计，截止到2005年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院各部门和地方政府共制定规章50000多件，覆盖了政治、经济、社会等各个领域。

　　当前我国行政立法中出现了一些亟待解决的问题，主要表现在：一是行政立法权限不清，部分行政法规和规章涉及的内容相互冲突。各行政机关从自身的管理需要出发，纷纷立法，并尽可能扩大自己的权限，造成部分同一位阶的行政法规和规章之间、不同位尤其是下位阶与上位阶的法之间都存在许多矛盾和冲突，使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施过程中无所适从，而这些相互矛盾和冲突的法也因之难以取得实效。二是行政与立法混同，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。行政立法往往由行政机关自己起草，自己执行，导致“行政权力部门化，部门权利利益化，部门利益法制化”。实践中过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、政府管制等严重影响公民、组织自由的行政行为，大多就是以行政立法的面目出现的。立法一定程度上存在功利性、随意性，成为行政机关实施行政管理的手段，政府的公信力大打折扣。三是强势利益集团对行政立法可产生重要影响。负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系。这样，行政立法过程很容易被强势利益集团所影响。

　　造成这些问题的主要根源，在于缺乏对行政立法权的有效制约。特建议：

　　1.牢固树立“制约权力”的行政立法观念

　　构建和谐社会，如果没有良法前提下的法治理念，仅仅强调有法和守法，立法将走向其反面。建设社会主义法治国家，行政立法必须树立“制约权力”的观念，立法的目的不仅仅是为了“管理”，而是限制权力的滥用、规范权力的行使、保障公民的权利。这样，才能促使政府不再把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而看作是为公众服务的职责。从而改变政府与公众之间“命令—服从”的对抗关系，建立起“服务—合作”的相互信任、和谐一致的良好关系。

　　2.强化程序正当原则，完善行政立法的程序控制

　　建议着力建立：

　　（1）立法回避制度。这是中立性这一最低限度的正当程序要求在行政立法中的具体体现，它要求立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益的影响。这一制度的核心是：凡与所制定的行政法规、规章有直接利益关系的行政部门均不得参与该行政立法的起草工作。具体可采取职能分离、委托立法、项目立法等方式。

　　（2）立法公开制度。这是公开性这一正当程序的基本要求在行政立法中的具体体现，它要求行政立法的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的，除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。行政主体还必须采用相应的方式公开，如会议旁听、媒体报道、刊载、查阅、公榜、“政府上网工程”等。公开是沟通的途径，是参与的前提，是监督的方式。

　　（3）立法参与制度。它要求受行政立法结果影响的利害关系人有权参与立法的全过程，表达自己的意见，并对立法结果的形成发挥有效作用。现代社会由多元利益主体构成，由公民全方位参与的社会治理模式正成为稳定社会秩序的主导方式。参与的核心是公平听证，给公众提供直接参与立法运行过程并影响立法的机会，而不是简单的出席、到场或参加。

　　（4）立法经费预算和公开制度。行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况必须向社会公开。一是可以控制立法的总量，使政府慎用立法资源；二是可以杜绝强势利益集团借提供经费等方式对立法的不当影响；三是可以防止立法中的腐败行为。

　　建议尽快修改完善《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

　　3.加强行政立法监督

　　首先是健全行政法规、规章的备案审查制度。建议加强全国人大常委会法制工作机构的立法监督工作，对提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。这样做，可以有效改变目前备案审查制度中只“备案”、不“审查”的局面，及时修订或废止违反上位法规定、不符合经济社会发展要求、相互“打架”的行政法规和规章。

　　其次是建立对行政法规、规章的司法审查机制。目前我国行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。实际上抽象行政行为（即制定规范性行政文件），如果不当造成的社会危害要远远大于具体行政行为。因此，赋予相对人对行政立法这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利，赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权是十分必要的。同时，司法审查抽象行政行为，也是WTO具体协议的要求，符合行政法制建设的发展趋势。建议修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，建立起我国的司法审查机制。