实现“十一五”关于“市场经济体制比较完善”的目标，其标志是以法律为代表的制度规范的建立，其关键的关键，在于政府自身改革

　　文/《瞭望新闻周刊》记者史湘洲 实习记者韩雪

　　“最晚到‘十一五’末期，非公经济将可以进入除了保密的军工、涉及信息安全的部分通信行业等极少数领域之外的一切行业，包括城市供水等一些现在自然垄断行业在内”，全国政协委员、中国社科院研究员张卓元这样谈到2010年实现“市场经济体制比较完善”目标的前景，“非公企业将在税收、经济管理、服务等各个方面享受到与国有企业、外资企业同样的待遇。”

　　而这样的环境，是在一个完善、全面的制度规范下实现的。

　　“‘十一五’时期是中国发展的关键期，以平等、协调、统筹为主要特征，符合科学发展观的社会主义市场经济体制规范要在这个时期基本完备，其标志是法律体系的健全”，全国人大代表、中国人民大学教授郑功成说，“这样才能顺利地完成社会转型，否则中国付出的成本将难以承受”。

　　完善平等、协调、统筹的运行规范

　　今年离中央原定到2010年“形成比较完善的社会主义市场经济体制”目标，已经剩下不到5年的时间了。张卓元委员说，“‘十一五’期间，社会主义市场经济体制建设要有个大的进步，初步建成是不够的，要做到基本完善。”

　　“基本完善”的标志，是法律规范的完备。张卓元认为，市场经济发展到今天，大体框架已经基本建立，应该更多地强调法治，强调规范，强调制度建设。讲规范，就是改革深化的一种表现。

　　郑功成代表也持同样的观点，他认为，“十一五”期间是建立新规范和完善过去规范的阶段，而统一规范的标志是完善的法律体系初步建成。

　　这样的市场经济规范将具有平等、协调、统筹三大特点。

　　首先是平等，这是实现协调与统筹的前提。张卓元委员说，现在确实存在不同所有制不平等的地方，特别是在市场准入方面不平等。他提出，坚持公有制为主体与促进非公有制经济发展，要统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。

　　对此，他认为“十一五”期间促进非公经济发展，落实平等政策，将分两个阶段。第一步是内外资平等，要做到外资能进来的，内资也能进来；第二步是除了极个别的如军工领域，涉及到国家安全的通信领域中的少数部分等，都建立平等进入、平等参与的机制。在一些需要经济规模、存在自然垄断、需要政府规制和管制的行业，则可以采取拍卖特许经营权等方式为民营经济提供平等竞争的环境。

　　平等也体现在大企业与中小企业政策环境上的平等。东盛集团有限公司董事长、全国人大代表郭家学说，目前我国各类中小企业有800万家，提供就业岗位占全国城镇就业总数的75%，但80%的中小企业认为目前的融资环境不佳。为此，他建议在“十一五”期间，国家从财政增收部分拿出5%～10%建立国家中小企业创业投资体系和担保体系，这样一方面可以改变中小企业的融资环境，另一方面也可以吸引科研院所、大学、企业人员出来创业，使国家形成自上而下的创新主体，这对建设创新型国家也是个有力的推动。

　　平等的观念是完善社会主义市场经济体制的基础观念，它不仅表现在经济准入上，也要体现在利益表达上。中国体制改革研究会会长高尚全说，经济转轨必然会引起社会利益结构和思想观念方面的分化和整合。当前应特别强调公民基本权利平等的社会价值观，建立规范的利益表达、对话和协商机制，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理各种社会利益关系、进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间，发展和完善社会自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。

　　其次是协调。这主要是指在利益相关领域的目标要协调一致，不互相矛盾。张卓元委员说，“十一五”期间我国要建立促进社会可持续发展的机制，但当前的一些经济政策是与其相违背的。比如资源价格方面，我国的能源有很大一部分依赖进口，但同时我们的汽油价格是全世界最低的，这就不合理；同样，在北方很多地方水资源非常紧张，但是水价偏低；在矿产资源领域，中国资源短缺，但80%的矿产开采不收费。

　　在税收制度方面也有需要完善的地方，比如燃油税尽早出台，可以扩大小排量汽车的市场，推动节约资源；物业税、财产税的尽快出台，也可以抑制房地产投机，促使资源分配更合理。“不合理的、不利于科学发展观的政策要取消，或重新调整以协调一致，这是必然的”，张卓元说。

　　协调的观念也贯穿于社会发展的各个领域。中国社科院社会学所所长景天魁委员说，社会管理的基本原则是协同，即协商意见，协调利益，协同动作。

　　景天魁认为，社会管理体制改革和创新的关键，是明确政府和社会的责任分工。必须充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工和协作，在目前我国社会自制能力较弱，社会组织发育不健全的情况下，应进一步发挥公众参与的作用，将公众参与的方式制度化、法制化。

　　有了平等的基础和利益协调的机制，才能最终做到“统筹”。郑功成委员说，实现“统筹”是“十一五”期间完善社会主义市场经济所必须的，需要很高的智慧。统筹表现在“十一五”规划的各个领域与层次，宏观上有经济目标与社会政策之间的统筹；社会政策内部有教育、卫生、社会保障等目标之间的统筹；在社会保障本身，又包括就业、养老、医保、贫困救助等方面的政策统筹。

　　郑功成说，“十一五”规划要求保障全体人民共享发展的成果，仅在社会保障领域就有三个必须的不可替代的制度：以社会救助体系保障低收入阶层共享发展成果，以社会保险制度保障劳动者对企业、用人单位发展成果共享；以社会福利事业保障不同社会群体，如老人、残疾人、妇女儿童等共享发展成果。这样的改革目标必须统一考虑，成体系地推进，才能保证覆盖到最广大的人群。

　　“‘统筹’将贯穿在‘十一五’所要完善的社会主义市场经济体制的每一个部分，”全国人大代表、安阳市市委书记靳绥东说，“并需要每一级政府、每一个部门去落实。”

　　破除不当路径依赖

　　“现在我们对计划经济体制的依赖已经很小了，只留下了一点残余。但是改革开放后在某些方面却形成了新的路径依赖”，郑功成代表说。

　　新的路径依赖表现在几个方面。一是把效率优先极端化为效率至上，忽视了发展公平与社会公平；二是公共资源的分配存在种种不协调，比如社会事业投入不足、城乡资源分配不均，以及发展中出现的利益分割越来越严重，使发展成果的共享受到损害；三是过去的发展政策强调放权给地方进行探索，造成了新的不平衡，统一公平的市场模式没有建立起来。

　　郑功成代表举例说，在整个“十五”期间，社会保障模式都在进行试点，不同地区的政策探索造成了新的不公平。在辽宁，社会保障支出占整个工资的25%，而深圳只有6%，使得投资者的劳动成本不同，市场主体不在一个起跑线上。

　　上述路径依赖是一种思维、决策的惯性。而在具体操作上，则表现为对行政权力的依赖，阻碍了增长方式的转变与市场经济体制的完善。江苏悦达集团公司董事局主席胡友林委员分析，过去投资驱动的增长模式有两个制度基础，一是政府主导资源配置。宏观上看，我国三大生产要素，土地、人才、资金的配置基本上处于政府主导状态。有数据表明，银行信贷中，国有企业拿走50%以上。此外，政府还通过价格管制，包括存贷款利率等方式间接进行资源配置；

　　二是价格形成机制不完善。我国基本建立了国家宏观调控下主要由市场形成价格的机制。但是部分产品的价格还没有理顺，特别是资源价格形成机制不够合理，土地、资源和资金等要素虚假的低成本鼓励了过度投资和忽视效益的倾向，环境污染、资源消耗等存在严重的成本外部化现象。

　　上述因素大大降低了我国的资金效率。在发达国家，一般每投入两元钱就有一元产出，而中国在上世纪90年代后期开始要投入五元钱才有一元钱的产出。

　　对此，有经济学家分析，我国提出转变经济增长方式已经有很长时间，但是一直转变不过来，关键在于市场机制在资源配置中的基础性作用没有得到很好发挥。完善社会主义市场经济体制，必须消除四个方面的“遗产”，一是各级政府仍然掌握很多重要的经济资源，比如土地、信贷的配置权力；二是以GDP数量增长为主的政绩标准；三是政府财政收入增加的压力；四是生产要素价格扭曲。

　　新的路径依赖是社会矛盾集聚的原因之一。高尚全认为，中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然存在，而且近年来已经出现在向非国有部门渗透的迹象。在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域，行政权力市场化的现象依然没有止步的迹象。

　　由于权力作为个人或群体的资源参与市场化，本质上是对社会财富的瓜分。在形成少数暴富阶层的同时，不但侵犯了他人创造财富的收益，而且减少了社会可支配经济资源，削弱了社会调节贫富差距的能力，加剧了经济转型时期社会的利益关系失衡。

　　更进一步，对资源的垄断还造成了对利益表达的垄断。全国人大代表、河南省高级人民法院院长李道民认为，近10年来，在向市场经济体制转型中，利益分化加快，而在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断表达渠道。当这些利益表达主导了某项政策制定，或在执行中央政策时走样，就容易加剧社会利益关系的失衡，导致社会矛盾激化。

　　简单地说，行政权力掌握资源配置权，形成了新的体制性障碍；发展目标与制度设计过于单一，加快了社会分化、利益向少数人集中的过程。这成为“十一五”期间落实“五个统筹”所需要着力改变的对象。

　　政府改革是重点和难点

　　传统的政府职能和国有大企业、国有商业银行的改革，被专家视为原来计划经济体制的核心与基础部位，是难以改革的“堡垒”。

　　张卓元认为，“十一五”期间，完善社会主义市场经济体制的最大难点，是政府自身改革，“比如当前的市场垄断中，自然垄断和行政垄断结合在一起，政企不分现象仍然严重”，他说，这次两会上，很多代表、委员在抨击“霸王条款”，“这既是在破除行业垄断，实际上也是在破除背后的行政垄断，在这方面，国家持明确的支持态度”。

　　政府改革的核心应该是“规范”二字。中国建设银行董事长郭树清委员提出，政府职能已经被明确界定为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。在市场经济条件下，所谓经济调节主要是间接调控，应该越来越集中于中央，地方政府要从这个领域退出。市场监管既有中央政府的责任，也需要地方政府发挥作用，市场监管的能力和力度迫切需要加强，方向和任务已经比较清晰。

　　他认为，政府职能调整的难点在于社会管理和公共服务。这两个部分内容比较模糊。首先是最基本的公共物品的供应没有完全保障。例如义务教育，存在很大的城乡差别和地区差别。公共卫生、社会治安、司法条件、基本的文化和体育设施等等也莫不如此。第二，社会管理出现了许多空白。由于经济转型，社会生活变革十分深刻而广泛，传统的以单位为基点的社会控制体系逐步解体，但是新的组织架构却没有相应建立起来。第三，政府的行为方式未能及时转变。主要依靠行政命令、红头文件、会议布置来落实工作，成本越来越高，效果却越来越差。本来应当发挥很大作用的自治机构、半政府机构以及各种非政府组织，发育很不充分，有的甚至完全缺位。

　　这种规范遇到的最大阻力往往还在政府自身。张卓元委员举了最近在《邮政法》的修改中邮政部门要求将快件邮政专营的例子，“这个问题几年前就明确了，快件邮政业务不能由邮政部门垄断，但是这次邮政部门以自己的行政权力，又把这个问题提出来了”，他说，“类似的问题普遍存在，一些改革不彻底，与部门利益直接相关。”同时，张卓元委员也依然有信心，“这个也好办，国务院只要下决心，他要想阻挡也是阻挡不住的。”

　　政府“革自己的命”，困难和阻力肯定很大，对此，有经济学家指出，必须做到“三个依靠”：一靠唤起政府工作人员对人民负责的精神；二靠决策者对于这种情况有清醒的认识，和克服困难打破阻力的决心；三靠公民维护自己根本利益的自觉。

　　体制建设是持续的过程

　　接受采访的代表和委员们表示，在“十一五”时期，完善社会主义市场经济体制所需要的规范基本能建立起来，但是对其中一些具体目标和制度建设，则要寄望于长期的努力。

　　张卓元委员认为，城乡发展达到相同水平，需要相当长时间的努力。而这种发展水平所造成的城乡差别将长期存在，将制约城市的开放程度。“比如北京市，最现实的制约是水资源不足，所以不可能无限制地开放。”他说。

　　此外，区域经济协调发展，也将是长期任务。张卓元委员认为，到“十一五”末期，能使区域差距不再扩大，就很不容易了。他认为，当前中国有三大区域经济发展的基础比较好，即长三角、珠三角、环渤海经济圈，它们将领跑区域经济。而其他地区的软硬件环境的改善将是长期任务，比如金融服务、投资保险、产业配套等软硬环境，要到国家经济发展到一定水平后加以扶持。

　　而政府自身的改革，“十一五”依然在起步阶段。“完善市场经济体制所确定的政府四大职能，中央和省一级可以做得比较到位，而地方政府中，经济发达和引进外资比较多的地方也会完成得好一点，条件相对落后的地方，则需要更长的时间来调整。”张卓元说。

　　在形成比较完善的市场经济体制中，观念是行动的指南，改变观念的任务也相当艰巨。郑功成代表认为，现在对科学发展观的落实还是刚刚起步，在很多领域，政策依然是趋向城乡分割与维护既得利益，而不单是统筹发展的。比如新农村建设，不单是农业部门的事，应该是哪个部门都有责任，不能是“城市文化部、城市卫生部、城市教育部、城市劳动社会保障部”。

　　“现有的一些地方指标还没有完全体现科学发展观，城乡分割、区域分割等状况依然严重”，郑功成指出，必须用科学发展观这个指标评估现有的政策，衡量新的制度安排与措施，“对科学发展观的落实，将贯穿在整个‘十一五’期间”。

　　资料：

　　“十一五”目标：市场经济体制比较完善

　　行政管理、国有企业、财税、金融、科技、教育、文化、卫生等领域的改革和制度建设取得突破，市场监管能力和社会管理水平明显提高。对外开放与国内发展更加协调，开放型经济达到新水平。