案 由： 关于为农村留守儿童建立成长保障制度的提案

　　审查意见：建议国务院交公安部、教育部、全国妇联、全国人大常委会办公厅分别研究办理

　　提案人：敬一丹、丁凤英、陈红、莫文秀、韦钰、冯淬、赵葆秀、杨慧琼、李嘉音、郑明明、梁国贞、胡葆琳、彭钢、李羚、尉中民、伊丽苏娅、张晓梅、冯淑萍、叶礼艳、樊锦诗、窦晓玉、寿嘉华、曹素英、叶维祯

　　内 容:

　　大规模的人口流动形成了一个特殊群体：留守儿童。据2000年五普资料显示，我国农村留守儿童近2000万人。有专家推算和保守估计，近年14岁以下的留守儿童至少在4390万以上。在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例高达18-22%。父母双方都外出流动，儿童不能与父母在一起生活的情况在全部留守儿童中超过了半数，比例高达56.17%。因人口流动引发的农村留守儿童问题已经成为不可忽视的社会问题：

　　一是监护不力，九年义务教育难以保证。据统计，80%以上的留守儿童是由祖父母隔代监护和亲友临时监护，年事已高、文化素质较低的祖辈监护人基本没有能力辅导和监督孩子学习。农村学校受办学条件、师资力量、教学理念的局限与制约，针对留守儿童的需求提供特殊有效的教育和关爱力不从心，学校与家庭之间缺乏沟通。家庭和学校监护不力，导致相当数量的留守儿童产生厌学、逃学、辍学现象。留守儿童学习成绩及初中教育的在学率都低于正常家庭儿童，中国人民大学人口与发展研究中心的研究显示，进入初中阶段以后，留守儿童在校率大幅度下降，14周岁留守儿童的在校率仅为88%。

　　二是缺乏抚慰，身心健康令人堪忧。据西部某劳务输出大省在一县域内的调查显示：70%的父母年均回家不足3次，有的甚至几年才回家1次；近30%的留守儿童与父母通话、通信频率月均不足1次。由于父母长期外出，留守儿童的情感需求得不到满足，遇到心理问题得不到正常疏导，极大地影响了其身心健康形成人格扭曲的隐患，导致一部分儿童行为习惯较差，并且极易产生心理失衡、道德失范、行为失控甚至犯罪的倾向。南方沿海某省一项调查显示，19.6%的留守儿童觉得自己不如人，11.4%觉得自己受歧视，9.5%有过被遗弃的感觉。北方某省的一项调查显示，在青少年犯罪中留守儿童所占比例已高达20%。

　　三是疏于照顾，人身安全不容忽视。监护责任不落实，监护人缺乏防范意识，儿童防护能力弱，农村留守儿童容易受到意外伤害，甚至成为不法分子侵害的对象。公安部门统计数据显示，被拐卖儿童群体中，第一位是流动儿童，第二位是留守儿童。女孩受到性侵害又不能及时得到父母帮助，极易酿成严重后果。

　　留守儿童问题是伴随工业化、城镇化进程和劳动力转移产生，并将长时期存在的社会问题，解决好这个问题，关系到未来人口素质和劳动力的培育，关系到农村经济和社会的协调发展，也关系到社会稳定和可持续发展。坚持以人为本，认真贯彻中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《关于加强未成年人思想道德建设》的精神，就必须从法律、制度层面整体地加以考虑和解决。

　　为此，我们提出以下建议：

　　1.建议全国人大在修订《未成年人保护法》时，在家庭保护一章里明确监护人的法律责任，增加“未成年人监护人委托制度”，落实儿童的监护责任主体，并重视其教育和管理问题，从法律上保障农村留守儿童的权益。

　　2、建议公安、教育、卫生、民政、城建等部门加快取消与户籍相联系的教育、医疗、住房等各种城乡隔离制度，如加快户籍制度改革，实行农民工“市民待遇”，让民工子女在城市就近入学，扶持专门对农民工子女进行义务教育的社会办学，城建规划中加快建设农民工公寓和廉租房等，为儿童能在父母身边生活、成长创造条件，为从根本上解决留守儿童问题提供制度保障。

　　3.建议各级政府进一步加强调查研究，把解决农村留守儿童问题摆上重要日程，加强领导，整合资源，构建社会监护体系。如组建村(居)管护网络，明确有关部门的任务和责任，给予人力、财力和物力的投入，抓好各项关护措施的落实。如江苏如皋地区成立的“关心留守儿童工作委员会”，安徽省安庆市启动的“留守儿童关爱工程”都是有益的探索。

　　4.建议教育部门针对农村留守儿童问题进一步研究和出台相应的政策和规定，强化农村学校对留守儿童的责任和管理，构建学校监护网。如建立留守学生档案，指导留守儿童家长正确进行家庭教育，配备“代理家长”，设置“亲情电话”，将家访、家长会提升到制度层面，将儿童心理健康和安全教育作为基础教育的内容列入教学计划，指导和帮助农村留守儿童解决学习和身心健康方面遇到的突出问题。

　　5.建议各级政府加大教育投资，在劳动力人口输出集中的地区推进农村寄宿制学校建设，不断完善基础设施，规范管理。据调查，有40%以上的留守儿童监护人有这种需求，让留守儿童在集体关爱的环境中健康成长，是对家庭教育缺失的有效补偿。

　　6.教育部门和妇联、关工委等社会团体要加强家庭教育指导，建立农村家长学校、家庭教育咨询指导站等。充分发挥社会各界妇女、五老队伍、志愿者队伍的作用，积极开展各种形式的结对帮扶活动，使留守儿童能够感受到社会的温暖与关爱，形成整个社会关注留守儿童健康成长的良好氛围。