毛飞

　　倍受争议的《深圳经济特区改革创新促进条例》近日正式获审议通过。自此，国内首部改革创新条例正式出台，也即意味着从此深圳改革创新出现失误，将免予追究。

　　改革本来就是一个不断“试错”的过程，没有从不失误的改革者。改革者如果动辄得咎，势必畏首畏尾、止步不前。因此，以立法的形式为改革创新创造一个“宽容”的制度环境，这是十分必要的。不过，不少人担心“免责条款”会成为那些以改革之名谋一己私利者的“保护伞”。显然，深圳的立法者对待此类担忧的态度是审慎的，《促进条例》对“免责”加以了非常严格的限定。改革创新工作发生失误，只有三个条件是可以免责的：“一是改革创新方案制定程序符合条例有关规定；二是个人和所在单位没有牟取私利；三是没有与其他单位或个人恶意串通。”

　　《促进条例》的出台本身就是一个重大的创新。有创新自然会有争议，我们应当以宽容的态度对待“试错条例”和“免责条款”。但是，我们还需要明白一个常识：有些责任永不能免。

　　目前，政府及其官员是最主要的改革创新主体。在责任政府的理念下，政府及其官员承担的责任是多重的，包括行政责任、政治责任、道义责任、国家赔偿责任等等。政府官员的施政行为一旦出现错误，需要受到各个方面的问责———其中有些责任是可豁免的，而另一些责任是无法豁免的。

　　在我看来，《促进条例》中的“免责”应当限于免除行政上级的问责。在行政体系内，下级有忠实执行上级指示、遵循行政惯例之责，否则将受上级问责。改革创新难免要冲破行政体系内的种种条条框框，更难免与上级的意见相左；如果不能保护改革者免于过度和不当的行政问责，势必阻碍改革创新的步伐。事实证明，上级过度和不当的问责往往是改革创新的最大阻力。2003年，重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多就因“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长而被免职并“双规”———而深圳此次出台的《促进条例》恰是破解“魏胜多困境”的创举。

　　不过，政府及其官员需要承担的法律责任和公众问责是不能完全豁免的。宪法和法律制约着政府的权力、规范着官员的行为，一旦政府及其官员的行为违反宪法和法律，必须承担法律规定的否定性后果。《促进条例》是地方性法规，其效力远低于宪法和法律，并不能保护政府及其官员免于宪法和法律的问责。如我国《宪法》和《国家赔偿法》都规定合法权益遭受政府及其工作人员侵害的公民有获得赔偿的权利，政府及其官员的改革创新行为即使完全符合既定程序且无不当利益考量，只要其行为造成公民合法权益的损失，赔偿责任就无法豁免。

　　此外，政府及其官员还必须直面社会公众的问责，改革是一项公共工程，政府官员不过是受公众委托的代理人。即使政府官员在改革创新中毫无私心、一举一动依法合规，只要改革创新的结果令公众丧失了对官员的信任，政府官员就不能面对公众的指责诟病无动于衷———出于道义或迫于压力的引咎辞职就是不容推卸的责任之一。

　　改革是关系国家民族根本利益、关乎广大公众切身利益的伟大工程。正因为改革创新的意义如此重大，作为主要改革创新主体的政府永远无法轻言“免责”；即使是在最宽容的制度设计之下，有些责任仍然永不能免。