文/《瞭望新闻周刊》记者陈泽伟

　　近年来，地方政府（直辖市、地市、县级）的改革创新要求呈现增强趋势，人事制度、财政制度、政府职能转变等多个领域的改革创新举措频频出现，不断引发社会热议。

　　但是，地方政府改革创新领域也存在隐忧，不少地方政府及地方官员确实想干出一番事业，使地方发展、群众受益。但是，在改革创新的过程中，对创新的方向与原则等还存在一些行为误区或认识误区。

　　误区一:把政绩工程当作创新，“只唯上，不唯实”。

　　目前，政绩和仕途升迁考虑依然是一些地方官员进行改革创新的主要动力。在自上而下的干部任命体制下，一些地方官员推行改革创新的初衷依然是谋求仕途升迁，公众利益和公众需求在改革中被放在了次要的位置上。

　　因贪污获罪的安徽省原副省长王怀忠便是典型一例。王怀忠在安徽阜阳任职期间，打着改革发展的旗号搞形象工程，浪费了国家巨额资金，耽误了1220多万人10年的发展机遇。有专家将这种做法称为“腐败型改革”，特点是不顾及经济效益，不管国有资产的浪费和民生问题，所有行为都只围绕着某个小集团的个人利益和集团利益服务。而这种利益主要表现为两种——政治利益和经济利益：政治利益是官场得道、仕途升迁；经济利益则是从“改革”的过程中获取腐败收益，如工程回扣、土地批租等过程中的商业贿赂和权力寻租等。这种“改革”，最终得利的永远是个别人，而这一切的成本，却最终要由国家和当地的整个社会来承担。

　　专家指出，这种情况产生的另一个原因是体制约束——自上而下的、不尽科学的政绩评价，势必导致一些官员改革创新目的异化和扭曲。

　　中共中央编译局当代所所长何增科认为，在自上而下的干部任命制下，地方官员的升降奖惩一般取决于上级政府——招商引资数量、经济发展总量和速度等经济考核指标决定着官员的仕途升迁；治安和上访等“一票否决制”则对官员起着惩戒作用。上级政府所规定的政绩考核标准，对地方官员的行为起着决定性的引导作用。地方官员所进行的多种多样的改革创新，自然难免会受到这些政绩考核标准的影响。

　　“目前的状况看，就是上级政府考核什么，地方的财力、精力就投向什么。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙持同样的观点。

　　毛寿龙认为，考核干部无论用什么指标，都不如“群众是否高兴和满意”这个指标来得实在、有用。因此，在考核干部的问题上，应该让民意作为最重要的考核标准。只有改变自上而下的单一评价主体的政绩评价体系，融入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，才能使地方官员在注重政绩和升迁的同时，不得不注意群众意见和社会影响，注重可持续发展，在改革创新的过程中更多考虑公众需要和公众利益。否则，地方政府依然容易深陷以“改革”求政绩的泥沼。

　　误区二:政府管什么、不管什么，依然没有界定清楚。

　　中国人民大学行政管理学系教授孙柏瑛说，中央对政府职能的定位已经明晰：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但在这个大方向下，对于在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”这个问题，不少地方政府还是难以给出一个明确的答案。在我们调研的过程中发现，地方政府热衷于插手经济具体事务现象依然严重，而对公共事业的投入普遍不足。

　　误区三:“要发展只能先污染”。

　　迄今为止，在一些地方领导干部看来，推行改革创新的终极目标还是经济增长。“我们在贵州黔西地区调研时，一些干部就说，在任上还是想采用‘先发展，后治理’的发展模式，能够在短期内出成绩。”孙柏瑛说，在一些地区，特别是中西部地区，政府领导者在快速促进经济发展，改善当地居民的生活水准与环境保护，维持可持续发展能力之间如何求得平衡感到迷茫。

　　欠发达地区接纳沿海地区产业转移中，“环境不友好”工厂可能占相当大比重，作为地方政府应承诺建设统一的污水处理、工业垃圾处理等系统，通过分析阶段增加企业环境成本的做法，实现环境主体的责权利统一。

　　毛寿龙也告诉《瞭望新闻周刊》，“改革创新的目的就是要经济发展得更快，至于付出多大的环境、资源代价，可以忽略不计——这种‘先发展、后治理’的落后观念在一些地方依然盛行。”这就是近两年为什么在不断强调科学发展的同时，安全事故频发、环境污染和生态破坏依然严重的原因所在。

　　误区四:“政府越小越好，管得越少越好。”

　　中共中央编译局副局长俞可平认为，评价一个政府的好坏，主要不在于它的大小，而在于它是否恪尽职守；评价一个政府是否履行其正当职责，也不在于它管得多或管得少，而在于它有没有管应该管的事，有没有去管不应该管的事。政府如果管了不应该管的事，或者没有管应该管的事，造成公民利益的损失，都是一种严重失职。

　　实际上，国际上也早已否定了“政府越小越好，管得越少越好”这种观点。在见证了世界上许多国家因政府缺乏能力而导致的贫穷和混乱后，国际上已不再为“大政府”与“小政府”而争论，而是大力倡导要有一个“有效的政府”，并视之为繁荣之源。世界银行1999年出台的报告就已经指出：“一个有效的政府对于提供物品和服务——以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”

　　误区五:“政府管理过程必须绝对民主。”

　　俞可平提出，政府管理应当充分民主，这是民主政府的基本要求。但是，政府管理毕竟带有强制性，在特定条件下，为了最大限度地增加公共利益，政府必须对社会事务实行强制性的管理。必要的权威和强制通常意味着秩序和稳定，它是维持公共利益的必要条件。因此，权威与民主的关系是辩证的，发扬民主与维持权威从根本上应当是统一的。

　　误区六:“政府公共支出的费用越低越好。”

　　有专家指出，中国是全世界行政成本最高的国家。以往，人们对行政改革关注最多的是行政效率，即要求政府提高办事速度，节省时间。近几年来，“降低行政成本”的概念成为共识，政府开始对行政行为同样有了“算账”的观念。但在降低“行政成本”的过程中，应该警惕“政府公共支出的费用越低越好”。

　　俞可平指出，“行政成本”与“政府公共支出”是两个不同的概念。“行政成本”主要是指行政部门自身运行所需的费用，而“政府公共支出”则是指政府提供公共产品和公共服务所需的费用。换句话说，公共支出是指政府为老百姓花了多少钱，原则是又多又好；而行政成本是政府给自己花了多少钱，是越节省越高效越好。因此，评价政府效益的主要标准是其公共服务和公共产品的质量，是公民对其产品和服务的满意程度。一般而言，公共产品和公共服务是消费性的，因此政府公共支出的增大，通常意味着其公共效益的增大。

　　误区七:“政府管理是政府机关的责任。”

　　政府公共部门是政府管理的主体，政府应当对其管理的好坏负主要的责任。但政府管理的对象是广大公民，政府管理是政府与公民的互动过程，理想的政府管理要求政府与公民的合作。

　　俞可平认为，对于政府管理创新来说，公民参与的意义在于可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升管理创新能力。

　　此外，政府管理的效果，不仅与政府官员的素质和行为、政府管理体制直接相关，也与公民的素质与行为、公民对政府的态度直接相关。如果公民的民主意识和法治意识较低，对政府抱着不信任、不合作的态度，那么无论政府官员的素质如何优秀，政府管理体制如何先进，都不可能达到理想的善政和善治目标。孙柏瑛认为，管理公共事务，提供公共服务的责任应由政府组织和非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构共同承担。政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是直接划桨。