楼继伟

　　构建和谐社会是一种善治的方略，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。有关公共财政的制度安排既是上述机制的重要组成部分，并促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段

　　目前，我国人均GDP已突破1000美元大关，劳动力供给充足而社会负担相对较轻，既是“黄金机遇期”，又是“矛盾凸显期”，在把握机遇加快发展的同时，需要重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进人与自然、社会与经济的协调发展，加快社会主义和谐社会的建设进程

　　公共财政体制需要在两个方面进一步完善：一是在相关领域着力推进制度创新，形成各种生产要素正常流动通道，让市场更好地发挥在资源配置中的基础性作用；二是在财税领域，优化政府支出结构，改善税制结构，改革财政管理体制，更为有效地补充市场配置资源的不足，提高行政效率

　　和谐是中华文明的精髓，“国泰民安”、“政通人和”、“安居乐业”都是和谐社会的象征。当人类文明进入21世纪，当代中国领导人审时度势，适时提出构建社会主义和谐社会，并赋予和谐社会新的内涵与时代特征，那就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

　　构建和谐社会是一种善治的方略，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。有关公共财政的制度安排既是上述机制的重要组成部分，并促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段。

　　众所周知，中国经过1994年的分税制财政体制改革以及2002年的所得税收入分享改革，初步形成了适合市场经济运行机制的政府间财政关系框架；而起始于1998年的预算管理制度改革，奠定了中国公共财政框架的基础，我曾称之为一场“静悄悄的革命”。随着中央政府宏观调控能力的显著增强，随着各项改革措施的稳步实施，中央财政均衡地区间财力效果日益明显，各级财政对弱势群体救助、涉农投入、教育与卫生、环境保护以及基础设施建设等方面支持力度持续加大，规范、公正、透明等管理理念正在逐步融入各项制度建设之中。

　　就政府间财政关系来看，2005年中央对地方转移支付达到7330亿元，相当于1994年的14.7倍，年均增长28%。其中，财力性转移支付3813亿元，专项转移支付3517亿元，分别是1994年的27.8倍和9.7倍。特别是2002年所得税收入分享改革建立了一般性转移支付稳定增长机制，一般性转移支付规模迅速扩大，从改革前2001年的138亿元增加到2005年的1121亿元，占地方标准财政收支缺口的比重从11%上升到48%。转移支付资金分配主要面向中西部地区，在2005年全部中央对地方转移支付资金中，中西部地区约占88%。

　　就财政支出政策来看，支出结构不断优化，对一般性竞争领域的投资减少，对公共管理和公共服务领域的财政投入增加，向“三农”倾斜，向薄弱环节、弱势群体和基层倾斜。一是支持建立社会保障体系，增加社会保障投入，支持城镇社会保障体系改革试点，落实就业和再就业政策；二是在保证教育支出法定增长的同时，重点支持农村义务教育；三是支持公共卫生体系建设，建立和完善突发公共卫生医疗救助体系、疾病信息网络、卫生执法监督体系，加强重点疾病防治，支持新型农村合作医疗制度改革试点和城乡医疗救助制度建设；四是加大支农力度，增加农民收入，保障国家粮食安全，促进农村地区发展。

　　就预算管理制度改革来看，围绕提高财政资金分配与使用的规范性、安全性和有效性这一主线，进行了大量改革。一是在分配环节，全面推行部门预算改革，建立和完善基本支出和项目支出管理办法，深化收支两条线管理，推行综合预算编制；二是在执行环节，推行国库集中收付和政府采购制度。2005年，所有中央部门以及省级政府都实行了国库集中支付，政府采购的规模从2002年的1010亿元增加到2500亿元，资金节约率达11%；三是在支出监督环节，稳步推进绩效考评试点工作，初步建立了内部监督和外部监督相结合，教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系；四是在基础环节，深入研究并积极推进政府收支科目体系改革。上述改革措施不单纯是财政分配的规范透明，也是社会主义政治民主与政治文明在财政管理领域的具体体现。

　　目前，我国人均GDP已突破1000美元大关，劳动力供给充足而社会负担相对较轻，既是“黄金机遇期”，又是“矛盾凸显期”，面临着发展不平衡以及地区、不同社会阶层收入差距扩大这些几乎是每个工业化国家在经济成长的前期阶段都曾面对的问题。我们意识到，在把握机遇加快发展的同时，需要重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进人与自然、社会与经济的协调发展，加快社会主义和谐社会的建设进程。通过多年的改革探索，通过广泛借鉴成熟市场经济国家的经验并汲取教训，我们已经奠定了公共财政基本框架，我们有信心妥善处理各种矛盾，促进社会和谐有序运行与经济持续发展。

　　经济社会发展所存在的问题，不都是公共财政能够解决的，但或多或少都与公共财政有关联。面对经济社会存在的问题，结合建设和谐社会的要求，公共财政体制需要在两个方面进一步完善：一是在相关领域着力推进制度创新，形成各种生产要素正常流动通道，让市场更好地发挥在资源配置中的基础性作用；二是在财税领域，优化政府支出结构，改善税制结构，改革财政管理体制，更为有效地补充市场配置资源的不足，提高行政效率。

　　在财政相关领域，择其要点：一是改革税费体制，理顺资源价格，舒缓资源约束，改善因不合理占用和使用造成的收入分配不公。土地、水及水面、矿产资源等自然生产要素，中国人均占有量低，但浪费严重，重要的原因是自然生产要素价格远低于可持续利用成本。在这一领域理顺价格关系，需要科学评估自然要素价值，并将其量化到税费体系中。二是完善公共服务体系，促进劳动力要素合理流动和素质提高。这包括：国民教育体系、公共卫生和基本医疗、社会保障体系等，并进一步向农村倾斜。在这些方面，国家财政发挥重要作用，但也不是万能的，要推进建立公共服务可持续发展的机制。三是改革行政管理体制，提高行政的合理性、一致性、有效性和公开性。需要按照适宜性、受益范围等原则对政府间职能划分做出明确界定，并对中央地方人员机构进行必要调整，相应的财政支出责任和保障机制都要调整和完善。

　　在财税自身领域，择其要点：一是完善税制结构，促进公平竞争，提高创新能力，保护自然环境，并从总体上改善收入分配。在近期，企业所得税“两法合一”和增值税转型会有所加快。二是理顺政府间财政关系，加大地区间公共服务能力均衡的力度，探索更有效的转移支付方式。三是深化预算管理改革，提高预算透明度。逐步实现政府资源统筹管理，延伸国库集中支付范围，增强支出决策的透明度与公开性，提高社会公众的知情权与参与权，建立健全适应公共财政管理体制要求的法律体系。

　　构建和谐社会，实现经济社会卓有成效的发展和全面现代化，任务十分艰巨，需要坚持不懈的努力。在此过程中有一点需要明确，那就是，政府是市场的补充，而不是市场的替身，必须坚持市场经济改革方向。

　　(作者为国家财政部常务副部长，文章系作者在中国发展高层论坛2006年会上演讲的摘要)