四川新闻网-成都商报讯

　　“要毫不动摇地坚持改革方向，进一步坚定改革的决心和信心”，中央最高层最近对改革的鲜明阐述，让改革明确了方向。

　　3月14日，深圳，中国首部地方性“改革法”－－《深圳经济特区改革创新促进条例》在掌声中通过。该《条例》规定：涉及公众利益的改革措施必须听证；改革创新失败实行无过错免责。

　　以法规的形式确立改革方向，这在国内是首创。公众参与的民主性！失败免责的宽容性！在学界反思改革之际，深圳“改革法”的这两大亮点显示了特区应有的方向感，以及抛开争论、推行阳光改革的勇气。

　　深圳市社科院院长乐正：

　　深圳为改革创新甘付代价，当时把免责的规定写进《条例》，主要是出于保护改革者、促进改革事业的目的。因为任何改革都有风险，改革是允许失败的。

　　深圳市人大法制委员会副主任委员刘曙光：

　　既要促进改革，就不能不考虑必要的代价。深化体制改革是改革的硬骨头，是最困难的部分，希望不犯错误是不现实的。

　　本报记者向兵赵郁蒙深圳为您报道

　　深圳市人大常委会外景

　　特区迷惘

　　总理赠言：增创新优势走出新路子

　　诞生于1980年8月26日的深圳经济特区，本身就是改革创新的产物，但是，从上世纪末到本世纪初的一段时间，在经历了创建初期以及1992年邓小平“南巡”之后两次改革创新高潮后，深圳走到改革十字路口。

　　特区不“特”。在很长一段时间里，从官方文件到媒体报道，“深圳”“深圳市”的提法比比皆是，“特区”却很难见到，深圳人不明自己何特之有：1994年后，国家给予深圳的特区政策已经变成全国普惠政策，深圳优势渐失。另一方面，深圳一些改革创新的尝试屡屡受挫，报上去难有回音。

　　2003年初，时任深圳市长的于幼军提出建立一个“决策、执行、监督”的“行政三分制”全新政府架构。深圳市社科院院长乐正透露，此改革方案上报后未获批复。再比如“国家级综合改革试验区”，也是深圳第一个向国家发改委申请，但先获得批复的是上海浦东新区。随后，深圳“深港自由贸易区”的设想也落空。

　　深圳人对改革创新尤其是创新体制的要求，一次次落空。2004年初，随着国务院体改办和广东省体改办相继撤销，深圳市在第七次机构改革中，体改办撤销。体改办都撤了，深圳还要继续改革吗？这些困惑加上深圳自身难以为继的资源环境限制，已“对深圳形成了倒逼之势”。

　　2003年7月，温家宝总理视察深圳，要求深圳“增创新优势，走出新路子，实现新发展，办出新特色”。

　　两年之后，温家宝再到深圳，将“特区就是特别能创新之区”赠与深圳。“总理用这句话给深圳定位，实际上是对深圳走改革创新道路的期望。”深圳有关人士这样分析。

　　深圳新一轮改革创新箭在弦上。2005年4月28日，撤销一年之后深圳体改办“重出江湖”，新任主任，市委、市政府双料副秘书长南岭就任后宣布，体改办的职能主要在国企改革、投融资体制、文化体制改革、司法体制改革、社会保障制度改革和城市管理等方面提出方案和措施。为此，他们会同该市人大法制委和法制局，着手制定改革创新法规。

　　立法改革

　　商界人士：“大脚小鞋”现象应改变

　　“规范，有序，改革才能少走弯路。”《条例》主要起草人，深圳市人大法制委员会副主任委员刘曙光认为，改革应该走向法制化。

　　刘曙光说，改革开放初期缺乏经验，只能“摸着石头过河”，但深化改革必须规范有序，这也是前期改革创新的教训。比如改革反应比较强烈的医疗体制改革、教育体制的改革，有成功的地方也有失败的地方。不成功的原因是什么？没有充分征求意见，没有充分让人民群众参与，没有充分听取各方面的意见，在很大程度上是内部行为，是至上而下地进行改革，人民群众没有充分享受改革开放的成果。这些教训说明，新一轮改革创新必须规范、有序，增加改革的透明度和民主参与度。

　　这种思考最终得到深圳市委认可。去年7月，该市新一届人大常委会产生，第一次会议就通过了“改革法”立法计划。

　　用立法来保护、促进、规范改革创新，一直参与了讨论过程的深圳市社科院教授杨立勋对此评价道：“改革由人治走向法治，这本身就是改革创新。”而与一般改革创新不同的是，《条例》关注的主要是体制、机制、制度方面的改革创新，这和中央深化改革的精神是相符的。

　　深圳经过20多年高速发展，经济实力有目共睹，但体制性的束缚也越发明显，商企界人士普遍感觉，深圳的经济发展好比“大脚”，而包括经济体制、行政管理体制等许多层面上，却好比“小鞋”。

　　基于此，这个条例第一章第二条就明确规定：“特区的经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制等方面的改革创新，司法工作的改革创新，以及国家机关、公立非营利机构和人民团体管理、服务等方面的改革创新，适用本条例。”

　　“我们最初想出台一个总的东西，将改革的基本程序、基本原则、基本制度规定下来，但究竟怎么起草、制定，大家心里没有底。”刘曙光告诉记者，“到了去年9月，温总理来深圳，他给特区定位就是：特别能开放，特别能创新。同时对如何改革创新有很多具体的提法，包括体制创新、改革从哪几个方面进行、改革的基本原则等，他都提出了。我们有很多条文都是从总理讲话中提炼出来的。”

　　公众参与

　　解此难题：由谁来改革为了谁改革

　　《条例》规定：市、区人民政府，法院、检察院，国家机关、公立非营利机构和人民团体各自需履行的改革创新法定职责，抵制、阻挠改革创新工作视为违法。

　　“这明确了国家机关在改革创新中的主体地位，”刘曙光说，《条例》更具创新的是纳入了改革创新的基本程序，规定让广大民众参与改革创新。“这回答了谁来改革、为谁改革的问题，能确保改革方向与阳光推进。”

　　《条例》第十四条规定：国家机关、公立非营利机构和人民团体应当广泛收集、听取社会各界以及公众对改革创新的意见和建议，并作为确定改革创新的重点、制定改革创新工作计划及方案的重要依据。

　　第二十四条规定：涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当举行听证会。

　　第二十五条规定：涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当在正式决定之前将方案或者方案要点向社会公示，公开征求意见。

　　第二十八条规定：公众普遍关注并要求改革创新的事项，有下列情形之一的，有关负责人应当向公众作出解释和说明：未列入改革创新计划的；未及时制定改革创新方案的；实施方案的主要内容与公众意见不一致的；改革创新方案未得到有效实施的。

　　让广大公众参与，广泛听取社会意见，涉及公众利益的改革措施要举行听证，对改革创新程序这样规定，刘曙光和乐正有自己的体会。他们一致认为，将程序性和公众参与的条文写进法规，是保证改革创新各项工作健康推进的根本保证。“最初很多人提出把这一条拿掉，有争议认为公众参与只是一个程序的问题”，刘曙光回忆说，“我们提出公众参与不仅仅是程序问题，甚至主要不是程序问题，是一个实际性问题，涉及到为谁改革，谁来改革。程序问题主要是怎么改革，而公众参与回答了为谁改革，谁来改革。”乐正则表示：“目前我们国家确实有借改革之名，来谋取个人的私利或部门利益的。这个时候程序公正，特别是公众参与，就可以最大限度规避一些不正常做法。个人或少数人很难判断这项改革是正确的还是错误的，有了有一定的规范程序，再有公众参与的程度，我们改革就不会太离谱。你搞一些小利益、部门利益，有了公众广泛参与你就过不了。只要打开窗子说亮话，只要你走完这些程序，利益相关者都走完了，改革也就不会有大问题。”

　　失败免责

　　多方说法：改革有风险允许犯错误

　　改革创新，无罪免责，这是“改革法”中最受争议的条款。《条例》第四十一条规定：改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有牟取私利；没有与其他单位或者个人恶意串通。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

　　改革无过错可以免责，会不会让操作者有机可乘，而再次出现改革谁来受益的问题？外界担心。“深圳为改革创新甘付代价。”乐正认为，当时把这样的规定写进《条例》，主要是出于保护改革者、促进改革事业的目的。因为任何改革都有风险，这个风险是多方面的，改革是允许失败的，创新不可能每次都成功，就像搞科学试验一样。在这种情况下，改革出现某些偏差、意外，是应该允许的。而且免责还有三个条件，加上公众广泛参与，那种钻空子的情况应该会在工作中尽量避免。

　　“改革，就要允许人犯错。”《条例》的起草者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁认为。

　　对马敬仁的看法，刘曙光也有同感，既要促进改革，就不能不考虑必要的代价。《条例》突出改革创新评估，要求评估有预评估、过程评估、结果评估和第三方评估，就是希望从程序上最大限度减少改革创新的失误。但是，深化体制改革是改革的硬骨头，是最困难的部分，希望不犯错误是不现实的。

　　“《条例》主要表明，深圳经济特区重新燃起改革创新的激情，而且把这种激情变为法律上的理性，这表明特区人改革创新的愿望。至于《条例》能不能解决改革中所出现的所有问题，我们不能期望太高。任何一个法律都不能包治百病。里面各方面的工作，还需要相关配套的规章制度。”作为社科院院长，乐正坦承利害。配套制度何时出台，乐正期待着。刘曙光则透露，相关的配套文件，他们正在研究制定中。