论争中国首部流域立法

　　《太湖管理条例》立法引发热议

　　本报记者全秋梅发自上海

　　3月24日，《太湖管理条例》（下称《条例》）立法工作，在上海正式启动。“这是一项跨行政区域的流域性立法，迄今为止尚无先例。”上海市人民政府法制办公室副主任顾长浩对《第一财经日报》说。

　　立法的背后，聚焦点在太湖管理机构行政许可以及处罚权的升级，以及与太湖流域范围内的上海市、浙江省和江苏省地方政府有关部门现行有关事权的重新划分。它将影响水资源管理权限的重新分配，以及岸线开发的总体控制规划。

　　太湖水告急与立法冲动

　　“太湖流域当地多年平均水资源量为177亿立方米，而2004年流域用水量达344亿立方米。”“目前太湖水资源供需矛盾突出。”“据2004年统计，全流域生活、生产用水有近90亿立方米不合格。水污染严重威胁着流域的供水安全和生态安全。”

　　上述字句，是3月24日太湖局在《条例》立法工作会议上最新发布的内容。

　　太湖局表示，太湖存在的水问题虽然与流域人口高度聚集和经济快速发展密切相关，但还有一个重要的原因，是太湖管理主体不明，职责不清，关系不顺，例如水量水质分割管理，流域管理与区域管理结合点不清，对太湖资源过度开发利用行为缺乏实施统一监督检查的责任主体，太湖的开发利用和节约保护脱节。

　　太湖局希望加快《条例》立法工作，理顺太湖管理关系，理顺太湖湖面和岸线的管理关系，规范和加强太湖水资源的开发、利用和保护。

　　由于涉水的不同行业、不同地区的水资源开发利用目标和利益不尽一致，使得流域在水资源的管理、保护上难以实施有效管理、监督和协调。

　　“多龙管水”的现象仍然严重，“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水体水质”，最后的结果是“无人对水负责”。

　　流域管理与区域发展的交叉，使得在水资源行政许可以及处罚上，太湖局与地方有关部门的冲突也比较多。

　　“需要《条例》这样的立法，它能从根本上解决跨行政区域的有关问题。”顾长浩说。

　　而更早以前，在《关于加强太湖流域2001~2010年防洪建设的若干意见》（下称《意见》）中，即提出来由国务院法制办牵头制订《太湖管理条例》。

　　单靠太湖委，不行

　　3月24日，在《条例》立法工作座谈会上，水利部政策法规司副司长赵卫指出，立法有三大难点：1.体制问题，这在流域管理中不能回避，而且是最突出的；2.流域管理与区域管理相结合，结合点在什么地方；3.突出流域特色，现行法律体系已经比较完善，为什么还要提流域立法？流域立法要补充解决什么问题？

　　这三大难点，也是立法的主要内容。其中，太湖局或者计划成立的太湖流域管理委员会（下称“太湖委”），它的行政许可以及处罚权该怎样调整，成了专家们争论的热点。太湖流域的管理，太湖局现仅拥有水利部派出机构的地位，无法很好执行《条例》内容。太湖管理机构要升级，这一点是专家的共识。

　　对于怎样升级，有水利专家认为，太湖局或者太湖委，应该逐步把规划与环保统一起来，考虑对涉水行业的统一管理。

　　上海市人民政府法制办公室处长江子浩说：“太湖流域管理，仅仅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水资源管理也是不合适的。”他提出一个问题：如果把规划、环保等都统一起来，那么太湖局要成立一支多么大的执行队伍？

　　浙江省人民政府法制办公室副处长程东瑞持有与江子浩相同看法，“在现行法规下，要把两省一市执法、行政权完全集中在太湖局或者计划成立的新委下，难度相当大。”

　　他认为，国务院批示制定《条例》，而不是“太湖流域保护条例”或者“太湖水面管理条例”，这是比较适中的。上海水务局政策法规处处长陈李金也认为，太湖管理的范围只有适中才能管得住，管得好。

　　立法年底基本完成

　　在《条例》讨论中，岸线的规划以及监督管理制度是重要内容。

　　程东瑞认为，岸线总体控制规划，可以由太湖局牵头，具体操作他提出“控制红线”的建议：“太湖岸线的规划，可以借鉴高速公路‘控制红线’的做法，就是湖面、岸线以及岸线往外推多少范围，比如100米或几百米。在地方行政许可不变的前提下，必须取得太湖局的许可，就是再加一道紧箍。而行政处罚方面，建议在红线范围内太湖局有提出处罚的建议权。”

　　太湖局最新水报告指出，由于流域各地在经济发展中过度追求经济总量增长，而根据流域水资源和水环境的实际承载能力，对经济结构和产业布局进行的规划不够，致使高污染、高耗水企业发展缺乏约束，进一步加剧了流域的水资源和水环境压力。

　　太湖局局长叶建春，在2006年工作会议上说：“要认真履行两个使命：一方面通过加强工程和非工程措施，进一步提高水资源和水环境承载能力；另一方面，要立足流域水资源可持续利用，根据水资源和水环境承载能力，提出经济发展布局的意见、建议，促进流域产业结构调整和经济增长方式转变。”

　　有水利专家解释，以往，水利部在流域的派出机构的功能上，侧重在防洪防涝。

　　太湖局2006年工作重点中明确，要在年底前基本完成立法研究的各项工作，包括有关调研、考察、专家座谈与咨询、资料收集整理，基础课题和拟确立主要制度研究，立即报告编制（报国务院法制办），条文草案及起草说明。

　　国内七大流域，除了太湖流域，其他流域立法的呼声也早已高涨。

　　在2005年3月举行的十届全国人大三次会议上，张荣国、黄席樾等65位代表分别提出两项议案，建议制定专门的长江法；李国英等35位代表提出议案，建议制定专门的黄河法。这两个法，也是流域立法的范畴。

　　水利部把太湖流域作为探索建立流域管理新体制、新机制的试点，是水利部推进体制创新的重要举措，也是进一步理顺流域管理体制的重要机遇。

　　有水利专家说，这是因为太湖流域范围最小，经济最发达。有些问题，其他地方没发生，太湖已经发生。第一财经日报