《瞭望》文章：提高扶贫“精准度”

　　文/《瞭望新闻周刊》记者 江毅 姚润丰

　　《瞭望新闻周刊》记者日前在四川了解扶贫情况时，凉山彝族自治州的一位扶贫干部说，现在扶贫贷款的门槛实在太高，把贫困农户“挂在了空中”。从2002到2004年，这个州9.22亿元信贷扶贫贴息贷款中，大部分资金到了大型项目建设上，到村入户仅为4000多万元，仅占4.9%。

　　扶贫信贷资金仅有很少的一部分用到贫困农户身上，是当前开发式扶贫工作中普遍存在的问题；还有扶贫项目如何切合当地实际、一些地区脱贫速度减缓、贫困的绝对人口数量还较大等问题。这预示着我国扶贫机制在“十一五”期间必须有所调整、有所创新，以提高扶贫的“精准度”。

　　3月28日，全国扶贫办主任会议在四川南充市召开，在“十一五”开局之年，也是新农村建设的起步之年，如何解决上述种种扶贫工作中的新问题，以实现“十一五”期间基本解决农村贫困人口温饱的宏伟目标，成为人们所关注的热点问题。

　　进入解决温饱、巩固温饱并重阶段

　　世界银行行长保罗·沃尔福威茨在2005年访问中国时说：“自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75%，这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。”

　　国务院扶贫办公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》中期评估结果显示，纲要实施5年来，全国没有解决温饱的贫困人口由2927万减少到2365万，减少了562万；低收入贫困人口从6102万减少到4067万，减少了2035万。特别是2004年和2005年，贫困人口和低收入人口都有较大幅度的下降。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。

　　从这次全国扶贫办主任会议中透露的信息来看，进入“十一五”期间，我国扶贫将由过去的解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的新阶段。

　　首先，需要扶持的贫困群体数量依然庞大。按照我国现行的年农民人均纯收入668元的贫困标准，目前全国农村仍有2610万人没有解决温饱问题。处于年收入668～924元的低收入群体还有4977万人。两者合计7587万人，都是需要扶持的对象。在实际工作中，建档立卡的对象有近1亿人。按照国际标准，我国的贫困人口总数仅次于印度，列世界第二位。

　　其次，消除贫困的难度加大。目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区。2004年绝对贫困人口居住在山区的占51.4%，而连续贫困的群体有76%居住在自然条件特别恶劣地区，有46%人均耕地不足1亩。此外，劳动力素质偏低。2004年，重点县劳动力文盲率高达14%；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1%。三是收入来源单一。2004年，全国农民人均工资性收入占总收入的34%，而贫困农户只占19.9%。四是贫困农户家计薄弱。2004年，54.1%的贫困农户、47.2%的低收入农户家庭收入低于支出，需要借债度日。刚刚越过温饱线的低收入家庭物质资本一般只能维持简单再生产，遇到灾害、市场风险和家庭变故时就返贫。

　　随着社会经济的发展，贫困群体的脱贫工作日益急迫。2004年，扶贫重点县农民人均纯收入1582元，仅相当于全国平均水平2936元的53.9%。贫困农民收入上限与全国农民人均收入的差距从2001年的1:3.6上升到2004年的1:4.4。这种状况不仅不利于贫困群体的发展，而且会影响整个经济社会的健康发展。据对455个贫困村近万农户的调查，由于贫富差距扩大等原因，有51.2%的农户对家庭收入状况不满意，80%的农户对家庭财产状况和医疗卫生服务等不满意。

　　而贫困地区的粮食安全问题还没有从根本上得到解决。目前贫困农户和低收入农户的粮食消费量处于人均150公斤的警戒线上。在国务院扶贫办重点调查的100个贫困村中，36.4%的农户不同程度地缺粮。据中国粮食经济研究会的研究，592个重点县中，有332个县不同程度缺粮，涉及人口近1.3亿。

　　由此，持谨慎乐观态度的专家认为，“我国还处于减贫的瓶颈阶段”。

　　新农村建设是消除贫困的动力和载体

　　在党中央提出建设社会主义新农村的战略背景下，新时期我国扶贫工作怎样调整思路适应新形势，成为这次全国扶贫办主任会议关注的焦点之一。

　　据国务院扶贫办的调查统计，现阶段我国扶贫开发工作有四个明显的特点。一是脱贫成本增加。由于目前解决和巩固温饱的难度加大，所以脱贫的总成本比之“八五计划”期间有明显提高。

　　二是减贫速度减缓。上世纪80年代，全国农村贫困人口平均每年减少1350万，90年代平均每年减少530万。2001年到2005年平均每年只减少112万。

　　三是贫困人口分布呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的特征。14.8万个贫困村的贫困人口和低收入人口占其总人口的比重为33%，青藏高原延伸区的甘孜、阿坝和凉山州比重达40%左右，41个沿边境的国家扶贫开发工作重点县比重超过40%，都远远高于9%的全国平均水平。

　　四是贫困群体呈现“大进大出”的态势。在没有解决温饱的贫困人口中，87%的人群在年际之间有进有出。以2003年为例，当年有1460万人脱贫，同时又有1540万人返贫，使当年贫困人口总量增加了80万人。

　　国务院扶贫办主任刘坚认为，消除贫困是建设新农村的前提和基础，如果贫困地区被排斥在新农村建设之外，或发展严重滞后，势必造成贫富、城乡、区域差距进一步扩大的后果，这与中央开展新农村建设的初衷是背道而驰的。如果经过努力，占全国行政村总数21%的贫困村基本脱贫，就解决了新农村建设中最困难的问题，全国新农村建设就迈出了非常重要的一步。

　　“贫困地区的新农村建设不可能达到东部发达地区的水平，不可能一步建成小康村。但是，在‘十一五’期间必须解决贫困群众基本的吃饭、喝水、行路、用电、看病问题，解决全部孩子的九年义务制教育问题。这是贫困群体的基本需求，基本人权，不能等到几十年后再解决。”刘坚强调。

　　财政扶贫资金“婆家多”

　　“十一五”期间我国要基本解决农村贫困人口的温饱问题，基本完成14.8万个贫困村的整村推进扶贫规划。在现阶段扶贫难度加大的情况下，这样的目标不可谓不宏伟，除了国家进一步加大投入外，正视当前扶贫工作中存在的问题，不断创新扶贫开发的新机制，让每一分扶贫资金都发挥最大的效益，成为一个紧迫的问题。而当前最急迫的是减少掌握扶贫资金的“婆婆”。

　　四川省扶贫办调研员王思铁告诉记者，现行扶贫体制是从上世纪80年代逐步发展起来的，多家扶贫工作机构并列。中央有国务院扶贫开发领导小组办公室管扶贫的议事协调、国家发改委地方司管以工代赈扶贫资金、国家财政部农业司管财政扶贫资金、国家农业银行管信贷扶贫资金、国家民政部门管救助扶贫等。各地方从省到县基本上都设立相应的机构。

　　改革开放初期至20世纪90年代中期，我国农村基本处于“普贫”状态，无论是国定贫困县还是省定贫困县，贫困发生率都很高。这期间的贫困问题主要是温饱问题，贫困面大、贫困人口多，扶贫采取了先易后难的方式推进。多年的实践证明，扶贫机构协调多部门开展开发式扶贫，是与当时的国情相适应的，1978年到2000年，我国农村贫困人口从2.5亿人减少到3000万人，贫困发生率从30.7%下降到3%以下。

　　但随着形势的发展，这套扶贫体制的弊端也开始显现。多家扶贫工作机构并列，导致财政性扶贫资金多头管理，而各级扶贫办只是协调议事机构，难以对扶贫资金进行整合，扶贫效益难以实现最大化。

　　王思铁说，中央每年在三四月份将扶贫资金下拨到省区，可是，由于协调难，省区一般要在八九月份、有时甚至要在年底才能将其下拨到县区，致使扶贫资金到位迟缓的问题长期得不到很好解决。

　　《瞭望新闻周刊》记者在四川、贵州、广西等地采访扶贫时发现，“各炒一盘菜，共做一桌席”，这是许多基层干部对目前扶贫项目资金管理使用现状的形象比喻。而这一现状导致了财政扶贫资金的多头管理问题，有权分配扶贫资金的部门太多，扶贫资金在下拨使用过程中被过多的中间环节消耗，有的还被一些单位和部门挤占挪用。

　　记者在四川省通江县采访时，当地扶贫干部告诉记者，现在各部门都管一块财政扶贫资金，但部门管理的越多，基层就越难协调，没有过硬的政策和法律、政策的硬性规定，将矛盾集中在了基层。扶贫资金每年十二月才能到县上，第二年六七月间就要催着报账、验收，实际只有半年时间，容易错过种、养业项目的实施季节。县上要先启动项目，就只能借款，容易造成村民负债。

　　在贵州省荔波县，扶贫部门的同志告诉记者，扶贫资金实际上是“戴帽”资金。每年的扶贫资金虽然是放在县扶贫办，但具体项目的运作、申报、选择却是以各个部门为主。扶贫部门虽然指定项目实施范围，但也难以保证所有扶贫资金都能按规划投入到贫困村。

　　事实上，这几年来，组建统一的扶贫开发机构的呼声一直没停过，这次南充会议上也再次响起为各级扶贫办“正名”的声音。

　　一些与会代表认为，目前县、乡政府在扶贫上面临最“头疼”的问题，就是扶贫资金的种类太多、管理部门太多，资金过于分散。参与资金项目管理的部门的管理模式和管理办法都各不相同，这一问题的根源在于扶贫机构林立。

　　扶贫是社会主义初级阶段的一项长期任务，因此，必须尽快从中央层面理顺这种体制，切实解决多头管理、职权不一、各行其是的问题，防止扶贫项目管理的越位和缺位。这就需要组建一个长期、稳定而强有力的机构，以整合扶贫力量，降低扶贫运作成本。比较有效的办法就是把各级扶贫办、以工代赈办、民族地区开发办、东西协作扶贫办、财政的扶贫职能划转合并为扶贫发展部门，整合后的扶贫发展部门为各级政府的序列机构。

　　信贷扶贫资金到户难

　　与财政性扶贫资金面临的矛盾相比，信贷扶贫资金面对的争议更为强烈。这次全国扶贫办主任会议上，辽宁、甘肃、陕西、河南等省均反映，目前信贷扶贫难以到村、到户的情况依然比较突出。

　　如甘肃省“十五”期间共有9个亿的信贷资金，其中6个多亿投到了城市，投入农村的还不到3个亿，到贫困户的就更少。而河南省反映，小额信贷和科技扶贫是帮助贫困农户脱贫的好方法，2005年河南省财政拿出1460万元投入小额信贷贴息，获得了1.6亿元贷款，扶持4万贫困户发展种养殖项目，每户平均增收2000元左右。但由于没有更多的资金支持，小额信贷在全省的规模很小。

　　《瞭望新闻周刊》记者走访四川、广西、贵州、云南等西南4省（区）时也发现，信贷扶贫资金难以到户是广大贫困群众、基层扶贫干部反映最为集中的问题之一。作为国家用财政资金贴息的信贷资金，扶贫贴息贷款担负着扶持贫困群众发展生产的责任，是一种非常有效的扶贫方式。然而，由于准入门槛高，近几年来，农行发放额度逐年萎缩，许多地方甚至停发。没有小额扶贫信贷资金的注入，贫困农户靠自身很难发展，增收更是难以实现。

　　2004年，记者曾在西昌市洛古波乡柑子尔村采访移民扶贫，村民吉克果果告诉记者，她在当年4月份从高山上搬到了公路边。在国家补助政策的帮助下，她家从当初人畜混居的茅草房搬进了新建的水泥房。因为搬迁，她欠下了5000元左右的债务，想发展生产，却苦于得不到贷款。乡干部告诉记者，当初动员群众搬迁时宣传每户可以得到3000元到5000元扶贫贷款，结果30多户人搬下来后没得到一分钱贷款，群众意见很大。

　　问题的症结在于：扶贫贴息贷款的政策性和银行信贷商业化管理本身就是矛盾的。一方面农业银行负责扶贫贴息贷款的发放，承担政府赋予的扶持贫困群众发展生产的政策性责任，另一方面，农业银行作为商业银行，要求保证信贷资金的安全，而广大贫困户根本无法提供有效的抵押担保，因而也无法获得贷款，而贫困户还贷率低也造成银行不敢轻易放贷。

　　如通江县农业银行反映，通江县到2004年为止，信贷扶贫资金到农户的有6000多万元，覆盖了5万多户农户，但累计还款还不到500万元，剩下的5500多万元全是不良贷款，占县农行不良贷款的一半左右。

　　从2000年开始，农行实行贷款责任制，每年还规定了清收任务，放出去的贷款收不回来要被追究责任。在这样的压力下，县农行的扶贫贷款就不以农户为主要贷款对象了，而采取“项目贷款”的方式，将款贷给企业。贷给30多家企业的2000多万元贷款，还贷率超过50%，但企业规模小，对贫困农户的带动能力差。从2002年8月起，农行将各区、乡的分支机构收回，更加无法监督贫困户对扶贫贷款的监督使用，因此也更少直接向他们发放扶贫贴息贷款。

　　针对这种现状，一些省扶贫办主任在会议上提出，现在中央每年下拨的扶贫资金在300亿元左右，其中信贷扶贫资金占了50%以上，国家财政每年还要拿出大量资金来贴息，如果信贷扶贫资金难以到贫困村和贫困户，有限的扶贫资源就难以得到最大的利用，因此，信贷扶贫方式该到了需要调整的时候。

　　如辽宁省建议，针对农业银行在县级以下没有分支机构的现状，国家可以考虑将扶贫贷款分为两个部分，一部分仍由农业银行发放，另一部分可以交给当地农村信用社，因为农村信用社遍布乡镇，可以对扶贫贷款的流向进行跟踪，保障扶贫资金真正用到贫困户头上。

　　此外，云南、陕西等省也还建议，目前信贷扶贫的财政贴息是直接划到农业银行总行，国家可以考虑将这部分资金划到各省，由省级政府以贴息为杠杆，引入竞争机制，引导资金向能够带动贫困户的项目倾斜。

　　值得注意的是，从2004年开始，财政部在全国11个省、33个县开展了扶贫贷款财政贴息方式改革的试点，将部分中央财政贴息资金拨付给地方，由地方将贴息资金直接核补给贷款贫困农户或发放贷款的金融机构，并为贫困农户获得信贷扶贫支持创造更有利的条件。由于取得了较好的效果，2005年这一试点已经扩展到中西部21个有重点贫困县的省（区、市）和东部的辽宁省，参加试点的县有200个。据财政部规划，2006年将继续积极推进试点工作，由此看来，“信贷扶贫”这一难题离破冰之日为时不远。 瞭望新闻周刊