分税之辩

　　下一步财政体制改革的思路，究竟是进一步在省以下推进分税制，还是保持实际上已经形成的“财权上收，事权下放”的局面，通过财政转移支付的手段解决县乡财政困局

　　★ 本刊记者/何忠洲

　　财政部副部长楼继伟和经济学家林毅夫日前围绕“财权和事权”的一番应对，将近年来有关中国分税制下一步改革方向的争论摆在了公众面前。

　　2006年3月19日，在中国发展高层论坛2006年年会上，楼继伟说，“事权和财权的统一是个错误的概念。”

　　这番话是在回应经济学家林毅夫对“中央富、地方穷”有何对策的询问时说的。林毅夫在论坛上指出，自1994年分税制之后，随着财权的上收，事权的逐级下放，中央和省市一级财政越来越好，而县级以下则“经常非常困难”。

　　考虑到今年“两会”上有关分税制的种种议论，楼继伟的这番讲话似乎颇有深意。一场本来很轻松的应答，凸显了官学两界内部对于分税制何去何从的分歧。

　　富了中央，穷了地方?

　　今年“两会”期间，在2005年预算报告执行情况公布之后，新华社发布的一则以解读为名的消息，提出的观点是：“富了中央、穷了地方”的说法不合实际。其所依据的数据是：2005年，中央财政总收入17249.79亿元，按可比口径比2004年增加2581.02亿元(已扣除新增出口退税指标584.11亿元)，增长17.6%；而地方财政总收入26565.72亿元(含中央税收返还和补助收入)，按可比口径比2004年增加4158.13亿元，增长18.6%。其中，地方本级收入15092.04亿元，比上年增加2650.91亿元，增长21.3%。

　　消息指出，这些数据清楚地表明，地方财政收入的增长速度还快于中央1个百分点，地方本级收入增长则更快。

　　这与一直以来人们所普遍认为的“中央富、地方穷”的状态大相径庭。

　　1994年开始的分税制无疑是中国改革进程中最具深远影响的改革之一。这一改革的直接影响是，中央和地方财政收入的比例发生了颠倒性的转变。分税制之前的1978年，中央财政收入占整个财政的35%，到90年代中期下降到不足12%，中央的财政收支甚至必须依靠地方的收入上缴才能维持平衡。而在分税制实行的第二年 1995年，中央财政收入占整个财政收入的52%，2005年，这一比例是52.3%。

　　与此相对应的是县级及乡镇级财政的不堪重负。

　　《南风窗》今年3月对香港中文大学政治系教授王绍光的访谈表明：1995年，全国2159个县级财政中有赤字的仅为132个，占6.1%，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有盈余。而到了1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，有26个存在赤字县。到2002年，我国2030个县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。还有一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

　　在2003年第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家审计署审计长李金华沉重地表示，我国县乡一级财政赤字严重：截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。

　　如何理解新华社的那个消息？中国经济体制改革研究会副会长杨启先对本刊记者说，地方穷的笼统说法是有问题的，关键是看哪一级地方。关于这一点，林毅夫在论坛上也说得很清楚，“中央政府日子相当好过。省政府也不错，地市一级的也不错，但是县一级的财政经常非常困难。”

　　财权事权统一？

　　1994年分税制改革的初衷，是要进一步理清中央和地方的财税关系，既能保证国家财政有充足而稳定的收入，增强国家对宏观经济调控的能力，又能够充分调动地方政府的积极性和主动性。

　　财政部财政科学研究所所长贾康在2006年2月撰写的一篇文章中回顾说，税制改革之初的设想，是在中央与省为代表的地方之间先搭成分税制框架，并做出了短期内在省以下实行“过渡状态”的设想，寄希望于其后在动态中使分税制在省以下也逐步进入规范贯通的境界。中央与地方政府的财政关系应该按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举权”的原则，配之以自上而下转移支付的健全，这是完善以分税制为基础的分级财政的财政体制大思路。

　　但接下来分税制在省以下之几无进展。贾康在分析其原因时指出，五级政府（中央、省、地级市、县、乡镇）、五级财政的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质，实际上“无解”。而近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与现有的中央和以省为代表的地方之间分税财政间不相容，而且这一不相容性日渐明朗和突出。

　　贾康认为，财权、事权统一的前提是，在省以下再次分税，整个财政体系变为中央、省、县市这样的三级“扁平化”结构。

　　但在中国发展高层论坛2006年年会上，财权事权统一的原则遭到楼继伟的反对。楼继伟说，财权如果认为是征税权，那么“税收如何在不同级别的政府之间分配，不是根据财权的，不是根据功能的，是根据税收本身的特征。”他举例说，那些税金流动性强的税收，不能够放在低层政府。比如说增值税，比如说在生产环节征收的消费税，它不能放在地方政府。那些税金不流动，基本在当地的那些税收，比如说物业税、财产税，应当放在地方政府。

　　他同时指出，各地方的征税权或税收的归属应该统一，比如增值税，一些地方争取到25%的政策，一些地方争取到50%，那就会出现恶性的降税竞争分配资源，分完之后，所征收的税会和各地方政府履行功能需要的开支就对不上。

　　财权和事权的不完全对称，“这是一般国家的做法”，楼继伟强调说。这一说法背后最直接的依据是美国经验。根据《涉外税务》今年3月所介绍的情况，即使是在分税制最为彻底的美国，州和地方政府也不是只以本级收入实现本级事权，联邦拨款占州与地方政府支出的比例在“80年代初达到25％，尔后保持在20％左右，90年代逐年有所上升”。

　　围绕财权、事权是否统一、如何统一的这些分歧，直接涉及到的现实问题是：下一步财政体制改革的思路，究竟是进一步在省以下推进分税制，还是保持实际上已经形成的“财权上收，事权下放”的局面？

　　分税制何去何从？

　　在贾康看来，目前中国部分地区开展的“省管县”（省级政府在财政上直接管辖省内各县）和“乡财县管”（县级政府在财政上直接管辖县内各乡）等改革试验，基本导向就是力求实现省以下财政层级的减少 即扁平化，其内在逻辑是引致政府层级的减少和扁平化，进而使在省以下推行分税制逐渐成为可能。

　　3月30日，来自发改委经济体制综合改革司关于农村政治体制的研究报告与贾康三级财政的思路不谋而合。这份报告指出，当前政府“错位、越位、缺位”状况和管理层次过多有直接关系，“在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。”这份报告从财政上建议：进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件，逐步形成中央、省、市(县)三级财政体制。

　　而三级政府设置中有关县市和乡镇“撤”与“留”的裁决权，国研中心农村经济部研究室主任陈剑波3月底在接受《第一财经日报》采访时表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。

　　对三级政府的构想，财政部财政科学研究所副所长刘尚希并不认同。“为什么就一定要是三级政府呢？”他反问道。“中国地区间差异是如此之大！”他对本刊记者举例说，在很多尚存地界划分争议的边疆地区，有的村就几个人，假如政府层级减少一合并，人员搬出，那么在划分疆界时，归属中国的合理性首先就会受到质疑。而且，像东莞市，是没有在下面设县的，只有乡一级政府，又怎么追求三级政府的“扁平化”呢？

　　就是从三级财政框架的追求来看，刘尚希也并不看好。他说，在东部沿海地区，一个乡镇财力要远远超过西部一个县市实力，“怎么可能要他们都按三级财政的要求来做呢？乡财县管在那里又如何能够实现呢？”

　　在刘尚希看来，三级“扁平化”的追求是削足适履。“追求政府财政体制的三级架构，到底是因为西方发达国家如此，因此我们也要追求，还是我们更应该切合实际地考虑解决现实的问题，让13亿人更易于获得政府的公共服务？我们要充分考虑发展中人口大国的特点，以及城乡差别、区域差距巨大的现实，照搬发达市场经济国家的做法是行不通的。”

　　正因为如此，刘尚希并不认同在省以下也要一律实行分税制的说法，他说，“中国地区间的差距如此之大，怎么可能都按分税制层层推进？对于税源太少、税基太窄的县市来讲，给征税权也不过是画饼充饥。经济发展达到一定程度是全面、彻底实施分税制的必要条件，现阶段许多地方并不具备。”最为明显的是西部一些县市，县财政收入以前60%～70%都是靠农业税收，现在农业税收被取消了，即使给他们征税权，他们就真的能够征上税来？刘尚希因此提出：省以下应该允许各地自己去探索具体的财政体制实现形式，绝不能按未经验证的理论框框硬性去套。

　　县乡财政困境出路

　　无论是走向三级财税架构，还是维持现有格局、让省以下自己去探索，县乡财政持续恶化的局面必须加以解决。

　　按照楼继伟的说法，解决各地方县乡财政困难状况有两个办法，一个是通过不同级别政府之间的转移支付来弥补缺口，一个是通过劳动力人口自由的流动，使得那些公共服务能力比较差的地区人口流向好的地区，从而实现社会的均衡。

　　前者在实践中的效果一直备受争议。近年来，中央政府对地方的转移支付力度越来越大。2005年达到7330亿元，其中财力性转移支付是3813亿元，专项转移支付是3517亿元。转移支付的方向主要是中西部地区（中部地区的全部财政开支中，中央转移支付是占了46%，而西部占了50%。东部略有下降，从11%下降到8%）。2005年全部中央对地方的转移支付资金中中西部地区约占88%，从1994年到2005年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从13%提高到29%。

　　但无论是财力性转移支付，还是专项转移支付，都免不了受到现有体制的约束。

　　最受诟病的是，这些转移支付，它往往并不能够真正转移到最需要资金的地方。会哭的孩子有奶吃，在“跑部进钱”的过程中，往往是那些有资源的地方能够拿到钱，而最缺钱的地方，往往在“跑部”的资源占有上也是少的。

　　而专项转移支付，虽然较为有利于克服转移过程中的跑冒滴漏，使资金直接到基层，但是，这实际上又强化了条块分割，往往形成条块打架等情况。

　　除此之外，2002年，中央和地方建立了所得税收入的分享改革，从而使得一般性转移支付有了一个长效机制。但是，中国经济体制改革研究会副会长石晓敏对本刊记者表示，税收结构本身就有问题，譬如矿产资源税，地方本该有而没有。

　　尽管如此，中央对以省为代表的地方的转移相较于省以下的转移支付仍然显得公开而透明得多。

　　杨启先对本刊说：“要是没有中央的强大压力，省市很少会向困难的县乡财政转移支付的。‘市管县’最后往往变成‘市刮县’。”

　　在贾康看来，在转移支付的问题得不到有效解决之前，三级分税制就仍然是一个不坏的选择。贾康说，在渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择。

　　而针对分税制在省以下推行的质疑，他在今年2月份的撰文中表示，讨价还价的财政安排与明确收入分享的分税制本质上是不相容的，要解决这一问题，唯有在省级以下继续推进分税制。“那种忽略了市场经济新体制所要求的总体配套，背离了配套改革中‘治本为上’的思路和原则，实际上属于一种使财政体制格局重回‘条块分割’‘多种形式包干’的思维方向，是不妥的。”★