经济人之秋风专栏

　　中行开平案让中国银行开平支行损失20亿元。余振东被判刑，但这20亿元总得有人买单。有媒体报道说，这一次处理方案，将不同于以前类似情况，不再完全由中国银行承担损失，而将由广东省地方政府负担一部分。有专家对此表示赞赏说，这让大家知道改革中的成本必须由中央与地方政府一同来承担(4月7日《第一财经日报》)。

　　笔者不是银行业专家，不过，作为普通公民及纳税人，马上产生了一个疑问:凭什么？凭什么要政府买单？

　　确实，即使在市场相对健全、银行纯属私营的经济体中，政府有时也需要填补银行的大窟窿。因为银行吸收了普通民众巨额存款，政府不能眼看着民众蒙受损失，社会陷入动荡。因此，假定中国银行或者中国银行广东分行因为开平支行事件而陷入运作困局，储户存款面临巨大风险，那么，不管是中央政府还是地方政府，就应当出面拯救它。毕竟，维持社会稳定乃是政府最基本的职能，纳税人的钱用在这里，也是合理的，尽管这也需要经过特别的财政预算程序获得人大的批准。

　　但现在，开平支行事件的冲击似乎没有严重到这种地步，中国银行也有足够的财力弥补这些损失，它有数百亿元利润，每年也计提贷款损失准备金及其他风险准备项目。因此，开平支行事件根本不足以给中国银行带来系统性风险。在这种情况下，政府没有必要出手拯救，不管是中央政府，还是地方政府。

　　当然，说起来，开平支行的损失，地方政府确实要负部分责任。四大国有银行尽管早已实行一级法人制，但计划经济时代的传统依然根深蒂固，地方政府对于分行、支行仍然拥有相当大的影响力和权力——本来，按照行政区划对应地设立分行、支行，就给了相应级别的政府以干预的便利。

　　对于地方政府来说，这些银行里的钱具有致命的诱惑，反正贷出钱来，收益归自己，而且政府也长期将官方利率人为抑制在远低于市场利率的水平之下，因而，只要从银行弄出钱，就获得了一笔巨额租金；相反，出了问题，成本却完全由银行承担。于是，地方政府就千方百计与分行、支行进行高风险的违法违规活动，也积极地鼓励、并创造条件让本地企业与银行做生意，不管这种生意是白色的，还是灰色的，黑色的。

　　即使地方政府是分行、支行违法违规经营的支持者、鼓动者和合谋者，那在银行蒙受损失之后，让他们也分担部分成本，看起来蛮公平的。不过，这种做法却可能提高银行的道德风险，国有银行可能因此丧失强化内部监控的部分激励，而这是有悖于银行改革大方向的。

　　不管是产权改革也好，治理结构改革也好，国有银行改革的一个根本性制度目标是实现上世纪80年代就提出的“政企分开”，让银行真正成为独立的商业企业。这里的“独立”对于银行的健全发育是至关重要的，而它就是相对于政府来说的。国有商业银行，除了接受中央政府作为投资人之合法控制及银行监管机构之依法监管之外，不受任何一级政府或其任何部门任何形式的干预。

　　在地方层面，分行、支行的“独立性”对于银行的健全运营，尤其重要，而增强和维护这种独立性的惟一动力，只能来自总行。你不可能指望永远饥饿的老虎会考虑羊的生命，同样，你不可能指望地方政府会关心分行、支行的独立性。

　　让总行承担其分行、支行的全部损失成本，可以为总行维护它自己及在各地的分行、支行的独立性，提供一个强大的激励。面对巨额支出，银行或许会通过改革，促使分行、支行只对总行负责，在他们与地方政府之间建起一道防火墙。事实上，银行上市，尤其是在境外上市最大的好处，也许正在于限制政府的干预与攫取之手，而增大银行相对于政府的独立性。没有这种独立性，银行就不可能是真正的企业。

　　如果让地方政府分担部分风险，银行恐怕不会真正用心地强化自身的独立性，强化对分行、支行的控制与监管，那么，类似开平支行案这样的监管漏洞仍将威胁国有银行。事实上，如参照健全市场体制下金融业的惯例做法，面对开平支行的严重后果，中国银行可以有一个解决方案:自己承担成本，但关闭开平支行。

　　这将是对地方政府的一种惩罚，毕竟金融资源对于地方经济的发展是至关重要的。这种严厉手段倒有可能促使地方政府自我约束，少干预地方分行、支行的业务。不过，这种做法也是国有银行改革的题中应有之义。商业银行是否必要按照行政区划遍地开设分行、支行呢？这种从计划经济时代延续下来的分布格局，既是低效率的，也因为地方政府可方便地伸手，从而给银行带来了巨大损失。

　　(作者系北京学者)

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