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新华社记者 张燕辉 摄
成就：贫困人口5年减少近2600万，扶贫成就举世瞩目困难：多头管理导致扶贫资金难整合，难以发挥最大效益出路：政策性资金应减种类、“炒婆婆”，信贷资金重在引导
记者日前在四川了解扶贫情况时，凉山彝族自治州的一位扶贫干部说，现在扶贫贷款的门槛实在太高，把贫困农户“挂在了空中”。从2002到2004年，这个州9.22亿元信贷扶贫贴息贷款中，大部分资金到了大型项目建设上，到村入户仅为4000多万元，仅占4.9％。
扶贫信贷资金仅有很少的一部分用到贫困农户身上，是当前开发式扶贫工作中普遍存在的问题；还有扶贫项目如何切合当地实际、一些地区脱贫速度减缓、贫困的绝对人口数量还较大等问题。这预示着我国扶贫机制在“十一五”期间必须有所调整、有所创新，以提高扶贫的“精准度”。
3月28日，全国扶贫办主任会议在四川南充市召开，在“十一五”开局之年，也是新农村建设的起步之年，如何解决上述种种扶贫工作中的新问题，以实现“十一五”期间基本解决农村贫困人口温饱的宏伟目标，成为人们所关注的热点问题。
温饱，解决巩固并重
世界银行行长保罗·沃尔福威茨在2005年访问中国时说：“自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75％，这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。”
国务院扶贫办公布的《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》中期评估结果显示，纲要实施5年来，全国没有解决温饱的贫困人口由2927万减少到2365万，减少了562万；低收入贫困人口从6102万减少到4067万，减少了2035万。特别是2004年和2005年，贫困人口和低收入人口都有较大幅度的下降。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。从这次全国扶贫办主任会议中透露的信息来看，进入“十一五”期间，我国扶贫将由过去的解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的新阶段。
财政扶贫资金“婆家多”
“十一五”期间我国要基本解决农村贫困人口的温饱问题，基本完成14.8万个贫困村的整村推进扶贫规划。在现阶段扶贫难度加大的情况下，这样的目标不可谓不宏伟，除了国家进一步加大投入外，正视当前扶贫工作中存在的问题，不断创新扶贫开发的新机制，让每一分扶贫资金都发挥最大的效益，成为一个紧迫的问题。而当前最急迫的是减少掌握扶贫资金的“婆婆”。
四川省扶贫办调研员王思铁告诉记者，现行扶贫体制是从上世纪80年代逐步发展起来的，多家扶贫工作机构并列。中央有国务院扶贫开发领导小组办公室管扶贫的议事协调、国家发改委地方司管以工代赈扶贫资金、国家财政部农业司管财政扶贫资金、国家农业银行管信贷扶贫资金、国家民政部门管救助扶贫等。各地方从省到县基本上都设立相应的机构。
但随着形势的发展，这套扶贫体制的弊端也开始显现。多家扶贫工作机构并列，导致财政性扶贫资金多头管理，而各级扶贫办只是协调议事机构，难以对扶贫资金进行整合，扶贫效益难以实现最大化。
王思铁说，中央每年在三四月份将扶贫资金下拨到省区，可是，由于协调难，省区一般要在八九月份、有时甚至要在年底才能将其下拨到县区，致使扶贫资金到位迟缓的问题长期得不到很好解决。
记者在四川、贵州、广西等地采访扶贫时发现，“各炒一盘菜，共做一桌席”，这是许多基层干部对目前扶贫项目资金管理使用现状的形象比喻。而这一现状导致了财政扶贫资金的多头管理问题，有权分配扶贫资金的部门太多，扶贫资金在下拨使用过程中被过多的中间环节消耗，有的还被一些单位和部门挤占挪用。
记者在四川省通江县采访时，当地扶贫干部告诉记者，扶贫资金每年十二月才能到县上，第二年六七月间就要催着报账、验收，实际只有半年时间，容易错过种、养业项目的实施季节。县上要先启动项目，就只能借款，容易造成村民负债。
在贵州省荔波县，扶贫部门的同志告诉记者，扶贫资金实际上是“戴帽”资金。每年扶贫资金虽然是放在县扶贫办，但具体项目的运作、申报、选择却是以各个部门为主。扶贫部门虽然指定项目实施范围，但也难以保证所有扶贫资金都能按规划投入到贫困村。
事实上，这几年来，组建统一的扶贫开发机构的呼声一直没停过，这次南充会议上也再次响起为各级扶贫办“正名”的声音。
一些与会代表认为，目前县、乡政府在扶贫上面临最“头疼”的问题，就是扶贫资金的种类太多、管理部门太多，资金过于分散。参与资金项目管理部门的管理模式和管理办法都各不相同，这一问题的根源在于扶贫机构林立。
信贷扶贫资金到户难
与财政性扶贫资金面临的矛盾相比，信贷扶贫资金面对的争议更为强烈。这次全国扶贫办主任会议上，辽宁、甘肃、陕西、河南等省均反映，目前信贷扶贫难以到村、到户的情况依然比较突出。
如甘肃省“十五”期间共有9个亿的信贷资金，其中6个多亿投到了城市，投入农村的还不到3个亿，到贫困户的就更少。而河南省反映，小额信贷和科技扶贫是帮助贫困农户脱贫的好方法，2005年河南省财政拿出1460万元投入小额信贷贴息，获得了1.6亿元贷款，扶持4万贫困户发展种养殖项目，每户平均增收2000元左右。但由于没有更多的资金支持，小额信贷在全省的规模很小。
记者走访四川、广西、贵州、云南等西南4省(区)时也发现，信贷扶贫资金难以到户是反映最为集中的问题之一。作为国家用财政资金贴息的信贷资金，扶贫贴息贷款担负着扶持贫困群众发展生产的责任，是一种非常有效的扶贫方式。然而，由于准入门槛高，近几年来，农行发放额度逐年萎缩，许多地方甚至停发。
问题的症结在于：扶贫贴息贷款的政策性和银行信贷商业化管理本身就是矛盾的。一方面农业银行负责扶贫贴息贷款的发放，承担政府赋予的扶持贫困群众发展生产的政策性责任，另一方面，农业银行作为商业银行，要求保证信贷资金的安全，而广大贫困户根本无法提供有效的抵押担保，因而也无法获得贷款，而贫困户还贷率低也造成银行不敢轻易放贷。
针对这种现状，一些省扶贫办主任在会议上提出，现在中央每年下拨的扶贫资金在300亿元左右，其中信贷扶贫资金占了50％以上，国家财政每年还要拿出大量资金来贴息，如果信贷扶贫资金难以到贫困村和贫困户，有限的扶贫资源就难以得到最大的利用，因此，信贷扶贫方式该到了需要调整的时候。
如辽宁省建议，针对农业银行在县级以下没有分支机构的现状，国家可以考虑将扶贫贷款分为两个部分，一部分仍由农业银行发放，另一部分可以交给当地农村信用社，因为农村信用社遍布乡镇，可以对扶贫贷款的流向进行跟踪，保障扶贫资金真正用到贫困户头上。
此外，云南、陕西等省也还建议，目前信贷扶贫的财政贴息是直接划到农业银行总行，国家可以考虑将这部分资金划到各省，由省级政府以贴息为杠杆，引入竞争机制，引导资金向能够带动贫困户的项目倾斜。
值得注意的是，从2004年开始，财政部在全国11个省、33个县开展了扶贫贷款财政贴息方式改革的试点，将部分中央财政贴息资金拨付给地方，由地方将贴息资金直接核补给贷款贫困农户或发放贷款的金融机构，并为贫困农户获得信贷扶贫支持创造更有利的条件。由于取得了较好的效果，2005年这一试点已经扩展到中西部21个有重点贫困县的省(区、市)和东部的辽宁省，参加试点的县有200个。据财政部规划，2006年将继续积极推进试点工作，由此看来，“信贷扶贫”这一难题离破冰之日为时不远。摘自《瞭望新闻周刊》
我国贫困人口新特点
首先，需要扶持的贫困群体数量依然庞大。按照我国现行的年农民人均纯收入668元的贫困标准，目前全国农村仍有2610万人没有解决温饱问题。处于年收入668~924元的低收入群体还有4977万人。两者合计7587万人，均需扶持。
其次，消除贫困的难度加大。目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区。此外，劳动力素质偏低。
三是收入来源单一。2004年，全国农民人均工资性收入占总收入的34％，而贫困农户只占19.9％。
四是贫困农户家计薄弱。2004年，54.1％的贫困农户、47.2％的低收入农户家庭收入低于支出，需要借债度日。刚刚越过温饱线的低收入家庭物质资本一般只能维持简单再生产，遇到灾害、市场风险和家庭变故时就返贫。
现阶段扶贫开发新特点
据国务院扶贫办的调查统计，现阶段我国扶贫开发工作有四个明显的特点。
一是脱贫成本增加。
二是减贫速度减缓。
三是贫困人口分布呈现点(14.8万个贫困村)、片(特殊贫困片区)、线(沿边境贫困带)并存的特征。
四是贫困群体呈现“大进大出”的态势。以2003年为例，当年有1460万人脱贫，同时又有1540万人返贫，使当年贫困人口总量增加了80万人。
(黑龙江日报）
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