新华网济南4月12日专电（记者王娅妮、董振国、李钧德）新型农村合作医疗制度（简称新农合）的推广受到了广大农民的欢迎，但在各地推行中，也暴露出一些制度的缺陷和漏洞，使农民受益程度大打折扣。专家指出，如不及时加以完善，势必损害农民利益，影响到农民的参合积极性。

　　筹资水平低医疗条件差　农民受益有限

　　河南省卫生厅基层卫生与妇幼保健处副处长王耀平介绍说，截至2005年底，河南省第一批25个试点县共有2264．87万人次享受到新农合医药费用的补偿。山东也有2863．29万名农民参加了新农合，1234．36万人次获得医药费用补偿3．85亿元。

　　试点工作开展以来，初步缓解了农民“小病拖、大病扛”的困难和因病致贫、因病返贫等问题，农民从新农合试点中切实得到了一些实惠。但新农合在实施过程中也暴露出一些制度漏洞。

　　筹资水平较低，保障能力不强。据专家测算，新农合基金达到农民年医疗消费的20％、人均纯收入的1．5％－2％，才具有保障作用。以山东为例，2004年山东省人均医疗消费为170元，农民人均纯收入为3504元，按上述比例，新农合基金人均应达到35元到50元，而目前大多数试点县都在人均20元左右，导致新农合保障水平有限，抵御大病风险的能力较差。

　　据山东省卫生厅调查，山东多数试点县参合农民的门诊费用仅能报销10％－20％，大病报销5000元－10000元封顶，一般还要剔除用药目录以外的医药费用。由于报销比例低、额度小，参合农民普遍感到小病报销太麻烦，大病补偿比例太低。

　　专家认为，虽然设置起付线、封顶线以及分段按比例报销等做法，对维持基金平衡有益，但对患者过分严格约束，特别是患者自己承担比例过高，会导致农民参合积极性下降，而且可能造成“穷人为富人集资”的现象。

　　另外，自愿缴纳的费用标准无形中设立了一个门槛，能够参合的多是农村中相对富裕的群体，在政府补贴和自愿参加相结合的情况下，政府对参合者的财政补贴，很有可能变成一种逆向转移支付，加剧农村医疗卫生领域的不平等现象，这就违背了社会保障制度应对贫困者进行转移支付、以缓解社会不平等现象的基本原则。

　　山东大学卫生管理与政策研究中心尹爱田教授认为，农民卫生服务质量问题主要表现在卫生技术人员总体素质不高、服务不规范、服务条件和技术水平低下，滥用激素和抗生素等用药不规范现象，应该引起足够重视。

　　山东省卫生厅的统计显示，41％的农民患者因此不得不舍近求远到县级以上医疗机构就诊。这是造成农民看病难、费用负担重的一个重要原因。不少乡镇级医疗机构，经营收入很少，处于难以为继的境地；在村级医疗机构中有些还是私营性质，有的诊所就设在医生家中，条件很差。通过新农合试点，虽然这些问题有一定改观，但没有从根本上解决。

　　基金运行有风险　监督尚需再加强

　　专家指出，新农合基金运行存在潜在风险，机构设置和管理体制不健全，新农合基金的有效运作和管理也存在很大问题，例如合作医疗经办机构人员不足，经费短缺，没有建立有效的基金监督机制，计算机信息处理系统不统一，财务管理和会计制度不完善，缺乏专业的管理队伍等。长此以往，势必出现新型农村合作医疗管理上的乏力。

　　另外，新农合基金监督机制不到位。虽然不少地方都建立了由政府部门和农民代表参加的基金管理监督委员会，但大多数地方只是开过一次成立会议后就没有了下文，并没有切实发挥其监督作用。河南省就发生一起为完成任务垫公款为村民办理参合手续、又让村医造假将基金取出挥霍的恶性事件。

　　山东省有关部门的调查也显示，多数试点县在新农合制度建立初期，报销人数少，基金沉淀多，但经过一段时间的调整和运作后，报销人数大大增加，基金沉淀减少，有的地方出现了超支现象。

　　让农民真正享受到新农合实惠

　　针对这些问题，专家建议，当前及今后一个时期，新型农村合作医疗制度建设的总体目标和要求应该是：加强监管，规范运作，提高筹资水平，扩大农民受益面，增强保障能力。

　　第一，提高筹资水平，探索科学的筹资机制。加大财政补贴力度，逐步提高筹资水平，在不增加农民负担且农民自愿的基础上，适当提高农民的筹资额度；探索集体出资，社会、企业、个人捐资等多种筹资方式，提高筹资标准和补偿标准，壮大新型农村合作医疗基金的实力。

　　建立科学、稳定、低成本的长效筹资机制，是新农合制度可持续发展的根本保障。从试点情况看，一年一发动，投入大量的人力、物力和财力，筹资成本较高。可让农民在村卫生室缴纳或住院报销时直接扣缴，收齐上缴财政，从而降低筹资成本。有专家还建议，对国家级贫困县可采取一些激励和优惠政策，允许农民在自愿基础上“一次缴多年”。

　　第二，规范基金管理，确保新农合基金安全。科学合理地确定起付线、封顶线以及报销比例，探求封顶线以上医药费用的支付途径。应体现“保大又保小”的补偿模式，即在大病补偿的基础上，给予低额的门诊补偿，使每一名参合农民切实体会到参合的优越性。建议建立新农合风险基金，从基金总额中拿出3％－5％作为风险基金，以应对可能发生的入不敷出风险。

　　落实公示制度，实行责任追究制，严格监督监管。各级经办机构和定点医疗机构应将新农合就医补偿办法、医疗服务价格、参合农民费用补贴情况及新农合基金的筹集、支付和结余情况等进行定期公示，避免违规筹资、弄虚作假、冒名顶替等现象的发生。同时，逐步建立、完善新农合违规行为责任追究制度。

　　第三，加强农村卫生服务体系建设，提高农村医疗卫生服务质量。加强农村医疗卫生服务基础设施建设，政府要加大投入力度，确保投资增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。山东计划从现在起到2010年，省、市、县级政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，所增加的投入主要用于农村乡镇卫生院危房改造、设备更新和农村社区卫生服务站等配套建设。用3年左右的时间，集中财力，统筹安排，重点扶持360所重点中心卫生院的危房改造、设备配置和人员培训。

　　第四，完善大病医疗救助制度。由于新农合筹资水平的限制，保障能力目前还比较低，对患大病农民的保障更显得杯水车薪，建议按照一定比例，从公共财政、福利彩票、慈善捐款中拿出一部分资金，建立农村大病救助基金，用于农村大病致（返）贫群众的救助。

　　尹爱田教授指出，政府要制定相应的贫困人群医疗救助政策，使他们也享受到基本的卫生服务，逐步建立和完善医疗救济金制度，减少农民因为经济原因而抑制其对医疗卫生资源的利用。