《瞭望》文章：制订突发事件应对法的新意

　　文/《瞭望新闻周刊》记者陈泽伟 实习记者王玉娟

　　国人瞩目的《突发事件应对法》按照立法计划将在今年6月由国务院提交全国人大常委会审议，法律草案提交审议前的准备工作正在抓紧进行。今年“两会”之后，起草单位就草案向中央有关部门、地方政府以及专家学者进一步征求意见，目前正在消化整理各方意见，对草案进行修订。“目前草案框架基本可行，再进行一些充实完善后就可以正式进入审议程序”，参与《突发事件应对法》草案准备工作的清华大学公共管理学院教授、博士生导师于安就有关立法问题接受《瞭望新闻周刊》专访，发表了学术见解。

　　从《紧急状态法》

　　到《突发事件应对法》

　　制订《紧急状态法》演变成为目前的《突发事件应对法》，原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。

　　“对于统一的应急立法，早期是进行《紧急状态法》的制订，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。现在的《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理。”于安说。

　　起草《紧急状态法》缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。而2003年12月22日，对外公布的中共中央修宪建议中提出了“紧急状态”的制宪问题，“紧急状态”概念被引入我国立法。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。

　　2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。于安是清华大学紧急状态法立法研究项目的负责人之一。

　　而现在《突发事件应对法》法律草案涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类，已经不再考虑紧急状态。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。

　　于安说，紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况在我国发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。

　　有资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。

　　2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。

　　2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心。事故灾难方面，全国发生各类事故717938起，死亡127089人。煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。

　　于安说，“这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通讯等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。”

　　提高应对突发事件法律能力

　　《突发事件应对法》主要着眼于应对突发危机行政措施的有效性和合法性。一方面立法需要授予政府足够的权力以有效地控制和克服危机，另一方面还要依法规范行政机关应急权力的行使，使国家和社会应对危机的代价降到最低限度。

　　于安告诉《瞭望新闻周刊》，现在有关规定的应急措施较多地考虑有效性，存在合法性保障机制不充分的问题。《突发事件应对法》就是着眼于提高政府应对突发事件的法律能力，使政府能在法律的框架下处理突发事件。明确在应急管理阶段，政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施。保证政府运用各种应急社会资源的行为，具有更高的透明度，更大的确定性和更强的可预见性。

　　举个例子，政府在应对突发事件时可能会要求公民提供财产或提供服务。这在法律上可以有不同的性质：或者属于公民自愿主动的志愿行为，不需要国家给予回报；或者属于公民履行法律规定的普遍性公共义务，国家对此应当给予一些补助；还有就是政府应急征收征用私人财产和服务，政府事后应当给予补偿。这些问题在《突发事件应对法》中将作出明确的规定。

　　《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。

　　《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。

　　最大限度保证民主自由

　　《突发事件应对法》的立法目的，就是使宪法民主制度和公民的基本权利和自由，在非正常情况下得以保持和维系，使宪法基本价值不陷入危机。

　　于安说，国家的人民民主制度和人民享有的自由和权利，是我们这个人民共和国赖以生存的价值基础。但是一旦出现危害社会的突发事件，为了维护社会共同体的利益，必须实行国家权力的集中，减少国家决策的民主程序，对公民权利和自由进行一些必要的限制，并使其承担更多的公共义务。《突发事件应对法》的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响压缩到最低的程度。

　　因此，平时管理与应急管理的转换，成为贯穿这部法律的中心。法律必须为区分平时管理措施和应急管理措施提供界限和标准，包括从平时管理向应急管理的转变条件，再从应急管理到平时管理的转变条件。也就是说，突发事件发生时，在什么样的情况下允许政府从平时管理进入应急管理；当突发事件造成的危机减轻或消除时，政府怎样立刻结束应急管理，从应急管理转换到平时管理。这二者的转换必须纳入法律框架之中。没有第一个转变就不能有效、及时地控制危机，而没有第二个转变就可能造成应急权力的滥用，所以必须设置必要的界限。

　　于安说，从应急管理转换到平时管理比较从容。“我们在草案中做了一个统一的规定：当突发事件造成的危机减轻或消除，采取平时管理足以控制时，必须立即停止继续行使应急措施。”

　　而从平时管理进入应急管理的转换界限，则不易做出统一的划分。因为突发事件发生的类型不同、区域不同、程度不同，很难统一规定在什么样的情况下进入应急管理状态。“因此我们在草案中规定，对于可预见的突发事件，采取预警制度。预警期是日常状态和应急状态的过渡，使公众有一个可以接受的转换期；对于不能预见的突发事件，则以突发事件的发生作为平时管理进入应急管理转换的界标。”

　　于安同时强调，《突发事件应对法》秉承一个原则：突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。