文/《瞭望新闻周刊》记者黄豁 张先国 段博

　　中国基层法院正在面临“民告官”案件大幅增长的诉讼压力，行政案件呈持续上升态势。有的省市基层法院受理的行政案件就比上年翻了一番，有的基层法院甚至增长了200%。而自从1989年我国颁布行政诉讼法至今，我国各级人民法院受理的一审行政案件已经超过一百多万件。

　　在推进依法治国的大背景下，“民告官”案件的大幅上升，一方面表明群众的维护自身利益的法制观念持续提升，另一方面，也表明一些地方政府行政权力的不适当使用，使得在社会利益格局日益多元化和复杂化情况下，不同群体的利益冲突有的因基层政府不当行政而演变为“官民矛盾”。

　　接受《瞭望新闻周刊》采访的专家指出，行政权力是最动态的、容易被滥用的一项国家权力。依法行政的重心和实质是制约和规范行政权力。在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期，大量复杂的社会矛盾不断出现，必须制约和规范行政权力，促进政府依法行政，避免政府因滥用权力陷入“引火烧身”的窘境，并进一步发挥行政审判在保护公民权益、协调官民关系、化解官民矛盾上的特殊作用。

　　群体性诉讼成为“民告官”新趋势

　　2003年，1045名重庆铁路分局退休职工认为重庆社保局没有按照国家的相关待遇标准核定其养老保险，侵犯了他们的合法权益，将重庆市社保局告上法庭。一审败诉后，退休职工们上诉到重庆市高级人民法院。2005年4月，重庆市高院依法作出驳回上诉、维持原判的终审判决。

　　一位亲历此案的法官回忆说，由于原告上千人，有时每天要接待数百位当事人，常常说到嗓子冒烟；每次开庭，法庭内外水泄不通，来自全国各地的铁路退休职工都来“观摩”，看法院如何判决，法官承受的压力可想而知。

　　记者了解到，像这样人数上千的大规模群体性行政诉讼越来越普遍。因农村土地征收、城市房屋拆迁补偿、社会保障和企业改制等问题引发的“群体性行政诉讼”近年成倍增加，甚至占到一些法院受理行政案件的20%以上，这已成为当前“民告官”案件的新趋势。

　　由于共同的利益，退休职工、下岗职工、失地农民、拆迁户等人群聚集为一个个团体，通过法律手段“集体维权”。原告人数往往成百上千，以10多个村社的农民或整个工厂职工为原告的案件也屡见不鲜。这类案件涉及人数众多，事关群众切身利益，处理难度极大，一旦处置不当极易造成巨大社会影响。

　　2001年5月，华中某市3000余名退休职工以政府拖欠养老金、拒不履行法定职责为由提起行政诉讼。此案为当地法院自行政诉讼法颁布以来受理的涉案原告人数最多的“民告官”案件。区法院经过审理，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，当地中院2002年经二审审理，拟作出维持一审的裁定。但由于原告人数众多，情绪一直不稳，诉讼中曾多次出现集体上访。为避免矛盾激化，当地中院在该案审结后没有立即宣判，而是通过有关部门积极落实退休职工社会养老保险、医疗保险等实际问题，缓解矛盾；宣判前还专门制定了防止群体突发事件的预案，才避免了出现社会震荡。

　　华中科技大学社会学系教授孙秋云说，当前社会矛盾的焦点越来越带有鲜明具体的经济目的和利益指向，属于同一阶层的社会群体以共同利益为纽带，共同行动，呈现出“抱团”的特征和组织化倾向。群体性诉讼几乎都是为了维护自身利益，利益个体自发组织起来，通过集体行动，使自身利益能得到法律的确认和保障。

　　“民告官”背后均有复杂利益冲突

　　2003年，陕北油区当地政府完成对油井三权（产权、经营管理权、收益权）的回收工作，涉及1000多家民营企业。一批“油老板”对此强烈不满，在不断上访的同时，组成了律师团，并于2005年5月提请行政诉讼，状告陕西省、市、县三级政府。最终，法院没有受理此案。

　　法学界人士指出，陕北油田纠纷实质是利益冲突，由利益冲突而导致官民双方的对立，化解矛盾的难度很大，这是当前“民告官”案件的一个普遍特点。

　　重庆市高级人民法院研究室主任张俊文认为，行政诉讼折射的是改革中的各种利益矛盾，比如城市拆迁、农村土地征用、社会保障等领域占行政案件总数的30%～40%，说明这些领域给老百姓的合法权益造成较大的影响，才会引发大量的行政诉讼。

　　他说，现在老百姓的法制意识和权利意识都很强，只要是涉及到切身利益的事情，往往会寸步不让；在走司法途径之前，行政纠纷大多都经过各级政府部门的层层协调和处理，群众也经过了多次的上访，往往是到官民矛盾已不可调和的情况下才提起行政诉讼。而此时，官民之间的对立情绪已经形成。

　　记者了解到，利益冲突的背景导致了行政案件判决后上诉率较高，特别是百姓一旦败诉，往往群情激昂，认为判决不公，要将官司打到底。据统计，“民告官”上诉案件占结案总数的30%左右，案件审判效率低，一般都要经过两个月以上的诉讼后才能裁判。有的案件拖上两三年也难以结案。

　　败诉率高凸显基层政府法治精神缺失

　　在行政诉讼案件大幅度增长的情况下，政府部门败诉率高是一个普遍特点。通常有30～40%的败诉率。而在一些基层法院，政府部门的败诉率甚至高达50%以上。反映出行政机关及其工作人员在依法行政的意识和能力方面还存在不少问题。

　　全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅认为，当前“官民矛盾”不少是由政府的不当行政或违法行政引发的。这说明政府该做什么、能做什么始终没有解决好。虽然市场经济搞了好多年，一些政府部门还是喜欢当“运动员”，不愿意当“裁判员”，更难以适应当“服务员”。

　　她说，比如在城市拆迁中，补偿标准本来应该由开发商与群众谈判，但过去却是政府替房地产开发商打工——政府用行政权力压低补偿价格，以损害老百姓的利益来换取开发商的利益和GDP的增长。这必然引发尖锐的“官民矛盾”。

　　基层法院人士指出，从行政案件来看，政府部门普遍缺乏程序意识。为了尽快达到行政管理目的，不顾执法方法、执法步骤等程序性规定，任意简化程序，忽视甚至不知道相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，如知情权、参与权。因此，由于程序违法而败诉的案件占行政机关败诉案件的绝大多数。

　　一些专家学者指出，在社会转型期，由于协调各阶层利益关系难度较大，各种矛盾极容易集中指向作为公共事物管理者的政府，使利益冲突往往演变为“官民矛盾”。因此，政府应由“无限政府”转变为“有限政府”，行使法律赋于的有限权力，承担相应的有限责任；对于那些应该由市场解决的问题，政府退出成为公正的、没有自身利益的第三方和仲裁者，用法律手段保障社会各阶层的人平等地谋求和维护自身利益的权力。

　　“案结事不了”暴露执法难题

　　行政诉讼案件社会影响大，来自各方面的压力也大。既要依法保护行政相对人的合法权益，又不牺牲行政管理秩序，法院常常左右为难。比如，一些“民告官”的重大环保案件，依法应该判政府部门败诉，但判了也执行不了，地方财政无力赔偿农民；不判政府部门败诉，又何谈保护公民权益？还极易导致社会的不稳定，造成涉法集访和群体事件。面对这种两难选择，法院只能选择“硬判”，但结果往往是“案结事不了”——或者政府胜诉百姓闹事，或者政府败诉执行不了。

　　接受记者采访的法官普遍表示，地方政府对行政案件的干预不同程度存在。轻者表现为批条子，严重的甚至直接抓走当事人。个别法院领导因此怕工作搞不好添“乱子”、得罪政府少“票子”、失去选票丢“帽子”，在行政案件中只有屈服于压力。

　　此外，当前行政案件审理中遇到的法律适用问题多，常常让法官觉得“无法可依”和进退两难。一是法律没有规定的内容。例如，在征地安置补偿中，“空挂户”怎么认定？“城中村”居民如何补偿？“前三年的平均产值”怎么认定？又如在工伤认定行政案件中，事实劳动关系如何认定，以及与最高法院的相关司法解释如何挂钩等问题，法律均没有明确规定。以至法官在审理这些案件时感到“于法无据”；

　　二是已有的法律规定比较原则，抽象，可操作性差。例如，对于哪些应当认定为工伤、哪些不应当认定为工伤，《工伤保险条例》的规定只有两条，无法应对现实社会的千奇百怪的工伤认定情形；

　　三是已有的法律规定表现出了严重的滞后性。比如有关征地安置补偿标准明显偏低，不能解决老百姓的后顾之忧。将之作为判案的依据，很难取得法律效果与社会效果的统一，结果是“官了民不了”或“民了官不了”；但如果不作为判案的依据，很显然违法且无法下判，人民法院面临两难境地。

　　依法行政需纳入政绩考核

　　行政诉讼是对行政机关依法行政能力和水平的检验，但基层干部却普遍对“民告官”案件抱一种“无所谓”的漠视态度。行政首长（包括正副职负责人）在行政案件中直接出庭应诉的极少，一般多为临时委托律师或指定普通工作人员出庭，而事后听取汇报了事。行政机关不应诉、不缴纳诉讼费、不执行生效判决的“三不”现象较为普遍。

　　专家指出，行政机关漠视行政诉讼不仅损害了司法权威和政府形象，而且是在“火上浇油”，激化矛盾。如果让群众对司法救济渠道丧失了信心，那官民冲突就无法控制在法制框架内，将对正常社会秩序带来冲击。

　　重庆彭水县林业局2004年因林地使用纠纷被农民起诉，但林业局却对本案的诉讼过程不闻不问，甚至经法院两次合法传唤，拒不到庭。法院依法进行了缺席审理，并确认被告彭水县林业局的行为违法。

　　彭水县法院将此类行政机关败诉案件进行分析后，上报给县政府，引起了县政府班子的震动，迅速出台了《行政执法实施细则》，探索建立结构合理、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。但记者了解到，虽然很多地方法院每年都向地方党委政府报送类似的分析报告，但引起重视的并不多，有的“一把手”也批示给下面研究，但对基层干部触动不大。

　　接受记者采访的一位法院领导认为，当前应该将行政诉讼与官员的政绩考核挂钩，使各级干部真正树立依法行政的理念，减少官民矛盾。他给记者讲了一个故事：某市政府因劳动和社会保障问题成为被告，市长亲自给他打电话说，他们也知道自己不对，但是地方要发展，经济要增长，只有这样办……

　　他说，依法行政实际上就是对政府行为进行抑制，而诉讼是对政府权力进行监督，保护当事人权益的最好的救济途径。通过诉讼，通过一个一个具体的案件审理，法治理念可以逐步渗透到当事人的意识中，帮助公民并帮助政府一点一点地改变观念，最终实现法治。因此，如果把“民告官”的情况也列入干部考核，必将促使干部依法行政，减少官民矛盾。

　　用柔性手段“钝化”官民矛盾

　　行政诉讼法规定，行政诉讼中除行政赔偿案件外不适用调解。但现实中，在法院的协调下或通过原被告私下协商后，原告撤诉的情况仍层出不穷。基层司法部门建议，在当前官民矛盾较为尖锐的情况下，积极推行“民告官”案件的协调机制不失为化解矛盾的有效手段。

　　重庆市高级人民法院行政庭庭长樊非说，在司法实践中，如果完全排斥“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，往往导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；而在查清事实，分清是非的基础上，采取调解、协商的方法，才能够“案结事了”，化解官民矛盾。

　　记者了解到，不少基层法院在行政案件的协调机制方面做了不少探索。重庆市南岸区法院2005年受理行政诉讼案件222件，调解撤诉和判决裁定后不上诉的占总结案数的88.6%。

　　在办理陈兴华诉南岸区国土局安置补偿案中，南岸区法院采取庭外调节的柔性手段，既解决了实际问题，又避免了判决激化双方矛盾。陈兴华是重庆巴南区农民，2002年结婚后到南岸，因征地未得到补偿。当时区国土局说“以后解决”，但在长达3年的时间里都未给其解决。陈也多次写信上访，均无结果，后才向法院起诉。起诉后区国土局即以超过起诉时限和不属于安置对象为由拒付安置费。南岸区法院办理此案时，没有强行下判，而是通过走访周围群众，以及陈所在的合作社后，主动到区国土局协调，促使国土部门对其作了妥善安置。为此，陈兴华多次到法院表示感谢。

　　基层法院人士建议，行政诉讼法规定，行政诉讼中除行政赔偿案件外不适用调解，其目的主要在于避免行政机关为与相对人妥协而损害公共利益。在不违反法律禁止性规定，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，协调处理行政案件并不违背行政诉讼法的立法精神。尤其是对于经审查后发现行政行为确系明显违法的行政案件，人民法院可以同行政机关及时沟通，使其主动纠正，以获得原告的谅解而撤诉结案。

　　妥当的协调工作，既监督了行政机关依法行政，又保障了相对人的合法权益，既能使案结事了，又能融洽党和政府与人民群众的关系，同时能提高办案效率，减轻当事人的诉累，能够有效地实现办案的法律效果与社会效果的统一。

　　行政慎用“联合执法”

　　在一些沿海地区，有的基层党委、政府职能部门在管理公共事务上，近年来对警察的依赖程度增高。在一些城市，警察参与的“联合执法”越来越多，稍有不慎便容易加剧群众与地方政府的对立情绪。

　　在调查中记者发现，不少“联合执法”中总有警察的身影。如治理地下网吧，依法应该由文化稽查部门进行查封，没收经营设备，但文化稽查部门要求警察到场“联合执法”。无证经营，依法应该由工商部门予以取缔；假冒伪劣产品的地下加工厂，依法应该由质监部门查封取缔，也要求警察到场。民政部门进村监督村民委员会选举，也要带着警察。接受采访的一位市公安局局长说，现在“联合执法”的确很多，如查处和取缔非法营运、非法光碟、私宰肉、假酒假烟假药、无牌宠物狗等，全都要把警察带上。

　　记者接触到的一些社区居民说：在社区看到片警，在马路上看到巡警，我们感到很安心。但是，像政府部门带着警察来处理群众日常经济生活事务，让人感觉一些干部把我们老百姓当刁民。

　　据悉，公安部门对处置警情是有规范的，但实际操作中，对基层党政领导约束力不强，何时何地处警，往往是基层党政领导一句话。有的地方，不仅要求警察参与各种各样的“联合执法”，凡是有群众聚集，基层领导也要求处警。这样不分事件性质地过多处警，不仅不利于事件平息，有时反而会因为警察到场刺激群众情绪，使事件复杂化。

　　接受采访的有关人士认为，有的地方政府在普通行政事务、行政执法上，动辄出动公安“联合执法”，很容易刺激群众走到政府的对立面上。在普通群众的利益矛盾问题上，政府与群众是两个平等的民事主体，警察本来应该是中立地维持社会秩序。尽管看起来警察参与“联合执法”效率高，有助于行政部门快速解决问题，但是，警察过多介入普通行政事务，客观上助长了职能部门野蛮执法，进而影响政府的公众形象。

　　有关专家建议，对“联合执法”的负面效应应该进行客观全面的评估，对基层现有各种“联合执法”进行一次清理，并形成有效的处警规范。该“联合执法”的，要坚决果断重拳出击，同时约束基层党委、政府职能部门，普通行政执法要对群众多做谈判协商、说服教育工作，需要强制执行的，也应该通过法律程序执行。（《瞭望新闻周刊》记者钟玉明郭奔胜）

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