核心提示

　　去年9月，浙江绍兴县试验“乡镇扩权”，采用委托方式将环保、安监等领域的监督处罚审批等部分权力下放乡镇，此举与乡镇改革大势相悖，引发多方关注。

　　一方面是，改革者冀望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制；另一方面，却有可能导致滥用权力和违规审批等新问题的产生。

　　浙江省农办改革指导处官员介绍，此举合法性面临挑战，但可以因镇制宜，有望近期在全省下放检查监督权，审批处罚权则视情况而定。

　　4月12日，浙江绍兴县平水镇，阴雨连绵。一对新人穿过楼梯，来到街边小楼二层。这里是县民政局婚姻登记处平水受理站。两人坐在电脑旁，桌子上是空白的大红证件，几颗喜糖零乱散落着。

　　从今年1月份开始，这里的居民不用到县城登记结婚了。

　　此前的2005年9月底，绍兴县采用委托方式下放部分权力到乡镇，其中包括环保、建设、林业等领域的审批和处罚权。婚姻登记受理则是今年才实施的项目。

　　在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，绍兴县的乡镇扩权之举在国内尚属首次。

　　“浙江乡镇经济较为发达，通过授权，我们希望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制。”浙江省农办改革指导处处长楼晓云说，绍兴试验为浙江省农村综合改革的试点项目，一旦成功拟通过立法全省推行。

　　相关专家则认为，授权作为一种探索值得肯定，但此举同时面临合法性挑战，乡镇执法员的素质也应得到重视。

　　“委托执法”

　　试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。

　　今年1月4日，绍兴县民政局婚姻登记处平水受理站挂牌成立，主要受理平水、稽东、王坛、富盛四个邻近乡镇的婚姻登记服务事项。“方便了许多。”当地的百姓这样评价。

　　按新的《婚姻法》，婚姻登记只能在县级民政部门办理。平水镇党委副书记祝安钧介绍，上述四镇在南部山区，交通不便。

　　不久前，另一个受理站在绍兴县城内成立，受理县内其余乡镇的婚姻登记。

　　在平水镇受理站，聘有两名工作人员，办公场所租用民居，工资由民政部门发放，业务和人事都由县级部门管理。受理站登记员章香娣介绍，站长由平水镇人武部长兼任，不介入具体事宜。

　　“最多一天办了10多笔。”章香娣说，到4月12日，一共办理了结婚209对，离婚26对，补办手续17对。

　　这只是绍兴县“下放权力”的一种方式。

　　去年8月下旬起，绍兴县在平水、杨汛桥、安昌三个镇试点农村综合改革。为解决“责权不一”问题，该县尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

　　“综合执法所属于一个挂牌的虚设机构。”绍兴县农办主任胡张尧介绍，一般每个乡镇由6至7人组成，全部兼任，由县各等职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。

　　乡镇扩权的呼声

　　“我们看得见，管不着。”4月11日，平水镇党委副书记祝安钧如是评价执法困境。

　　去年6月，有山民抓到一只穿山甲，拿到附近的度假村去卖。镇里接到举报，派人赶去劝，对方不听，而常常是前面放了后面再捉。或者往上汇报，等县林业部门派人来处理和放生，“这一等又是好长一段时间。”

　　“下面是天大的责任，巴掌大的权力。”祝安钧认为，这其中的主要问题就是权责不一致。

　　浙江乡镇经济较为发达，绍兴县19个镇（街道），有企业1万多家，其中10个镇财政收入过亿。胡张尧介绍，绍兴经济发展比较快，而行政公共服务集中在县级机关，“这不合理”。

　　但另一方面，在当地乡镇干部看来，如果安全生产方面发生死亡事故，按照上面规定，乡镇方面的相关负责人将受到处理。

　　“行政许多权力上收，执法权以县一级作为主体，乡镇管理上出现空白。”浙江省农办楼晓云介绍，问题主要集中在与老百姓密切相关的环保、劳保、安监、城建等方面。

　　此种情况下，绍兴县决定，将重点确定在转变政府职能，推进乡镇机构改革。

　　授权之争

　　此番授权，浙江省相关部门经过多次调研与座谈，并存有分歧。

　　去年8月17日，浙江省乡镇机构改革座谈会在杭州召开，议题有乡镇管理权限和县乡执法体制，一与会人士称，“讨论很热闹。”

　　讨论中有人建议在乡镇成立执法部门派出机构，但这在人力、经费等方面并不现实，且由于与改革大势相悖而被否决，各乡镇逐渐对委托授权达成共识。

　　但浙江省法制办有人提出，委托存在困难：各种法规对执法权已有规定，再授权没有必要，而授权后责任却在县一级部门。此外，权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑。

　　在同年9月20日举行的农村综合改革座谈会上，该省相关领导认为，在尊重法律的前提下可以探索。

　　其后，上文所述的试验在绍兴施行。会议中曾一并提及的与老百姓息息相关的其他领域，如食品药品的安全监督，由于对执法人员专业素质要求较高，故没有下放。

　　“这相当于打了个擦边球。”绍兴市农业局政策法规处工作人员盛国峰介绍，相关法律也有条文规定权力可以委托，例如《行政处罚法》十九条规定，权力可以委托给管理公共事务的事业组织，但乡镇作为基层政府，并不在范围之内。

　　因镇放权

　　“不多拿工资，也不增加财政支出。”城建执法员周三全说，他们的编制和开支都在乡镇，业务管理则在上级部门，执法员属于兼任。周三全的另一个身份是村镇建设办公室副主任，其余5名执法人员分别是该镇的一般工作人员。

　　至去年底，绍兴县授权工作基本结束。县有关职能部门分别与15个镇签订了不同的委托协议。全县乡镇共有95个执法员，高中以上学历占65％，所有执法员要经过相关培训，通过考试后持证上岗。

　　“没有取得资格的人员不能上岗，这是县里下放执法权的前提。”祝安钧介绍，目前已有70％的执法人员取得相应执法资格。

　　“授权也不是一刀切，而是因镇制宜。各乡镇差异性很大，需求不同，比如山区乡镇，主要是林业部门授权。”楼晓云说。

　　委托协议中，关于审批、处罚的相关授权被认为是一种突破。例如，对于乡镇在环保监管上的空白，协议第三条明确规定，执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。

　　在平水镇环保执法员祝元作看来，自己现在腰板硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可以及时处理。

　　楼晓云介绍，在浙江省有关部门签字同意后，检查监督权有望在近期向全省各乡镇下放，而审批处罚权是否下放还有待于绍兴经验提供借鉴。

　　执法员两难

　　“执法员的素质很重要，需要加强监督，而管理权一定要掌握在县一级。”4月17日，中国人民大学毛寿龙教授接受采访时认为，绍兴的探索具有其可行性，但必须强调几点。

　　去年11月19日，绍兴县组织全县乡镇执法员进行一天的培训。

　　“城建方面的培训有一个多小时。”4月12日，平水城建执法员周三全说，由于时间短，培训并没有讲到具体操作事项，只是进行简单介绍。

　　周三全原来有建设部发的《城建监察证》，后来2001年换证考试时，他因为在工地执行公务走不开，因而证件失效，需要参加培训、通过考试再领新证。

　　授权后，执法范围和以前相比扩大了许多。“以前只是涉及规划部分，做配合，处理小事情，现在除此之外，还有园林绿化监察、市场监察、建筑业、市容等各方面。工作量大了，责任也大了。”

　　“我们不能出差错。”周三全用“两难”形容自己所处境况，授权后，发生事情如果不去管理将是行政不作为；而一知半解地去管理，做错了，就会成为被告。

　　因此他希望培训时间可以长一些，尽量学些东西。周三全桌子上摆放着两本书，一本《绍兴县建设局审批服务告知手册》，一本《绍兴县公民读本》，后者摊开在农村私人建房报批手续那页，上有画线。

　　楼晓云则把授权执法员可能出现的差错归为两种：一是业务不熟，二是主观滥用。

　　如何去约束？胡张尧认为，主要靠县级职能部门的执法人员分片落实，因为在授权范围内产生纠纷，被讼主体将是他们自己。另一方面，乡镇执法员面临乡镇和县级部门的双重考核，以加强控制和监督。

　　“大胆探索”

　　胡张尧介绍，曾有省领导对绍兴的农村综合改革进行批示，大意为“大胆改革，大胆探索”。

　　“这（绍兴试验）也未必是对乡镇权力的强化。”毛寿龙教授说：“需要看试验的效果，如果约束力强的话，这将是一种有效的探索。”

　　楼晓云介绍，目前国内乡镇改革主要存在两种方式，一种是弱化，这在我国中西部地区较为普遍；而浙江大部分经济较发达的乡镇，权力被强化，而一些小的、偏远的欠发达乡镇，则根据实际弱化其权力。

　　但此举的合法性已引起各方关注。4月17日，中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为，一份县级部门的“指导意见”和相关的授权协议具备多大法律效力，值得探究。

　　“如何解决这种困境？可以通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。”何兵说。

　　“目前，绍兴试验是在可控范围内进行。”楼晓云说，下一步若在浙江省全省推广，则会在省人大立法等相关程序后推行。

　　据新京报