我国改革发展正处于关键时期，社会利益关系更加复杂，各种深层次矛盾日益凸显。在这样一个时期，无论是完成改革发展的任务、实现全面建设小康社会的宏伟目标，还是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，使全体人民共享发展的成果，都需要有一个稳定和谐的社会环境。“十一五”规划纲要明确提出了“加强公共安全建设”的重要任务，强调要强化应急体系建设，提高处置突发公共事件的能力。建立健全突发公共事件的应急体系，是加强公共安全建设的一项主要内容，是保持经济平稳较快发展、维护社会稳定、保障人民群众生命财产安全的重要举措。

　　突发公共事件的基本特征

　　突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁一个地区甚至全国经济社会稳定，有重大社会影响、涉及公共安全的紧急事件。突发公共事件，按性质、演变过程和发生机理，可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种基本类型；按影响范围，可分为国家级、地区级、行业级和社区级。突发公共事件具有不确定性、突发性和破坏性等基本特征。随着信息化、工业化进程的不断推进和城市的数量及规模的迅速扩大，突发公共事件又表现出连动性、并发性和综合性的特点，从而显著地放大了破坏力，增加了应对的难度。因此，建立健全突发公共事件的应急体系已成为一个世界性的课题，受到了各国政府的高度重视。近年来，我国政府从对人民负责的高度，积极探索建立突发公共事件的应急体系，并取得了明显成效。

　　公共安全应急体系的主要内容

　　应急体系的建立和完善是一项系统工程，需要以各级政府及有关政府部门为主体，以国情、各地情况、行业情况为依据，以科学理论为指导，以专项公共资源的配置、整合为手段，以社会力量为依托，以提高应急处置的能力和效率为目标，坚持常抓不懈、稳步推进。结合应急体系理论研究的成果以及国际上特别是发达国家应急体系建设的经验，我国建立和完善保障公共安全的应急体系，应在建立和完善应急指挥体系、应急资源体系、应急预案体系和紧急状态的法律体系上下功夫。

　　建立和完善应急指挥体系。应急指挥机构是统一指挥应急工作的领导机关，在应急工作中处于核心地位。在现代社会特别是城市化环境中，突发公共事件波及面广、危害性强，其影响往往超出某级政府或部门的管辖范围，客观上要求多级政府或多个部门相互配合、联合行动、共同应对。因此，应急指挥体系的建设，应当在众多的行业性、专业性、部门化指挥机构的基础上，进行横向连动、纵向整合，以理顺职责、形成整体，实现各种应急队伍在组织上的统一性、行动上的协调性、资源上的共享性，从而保证在处置突发公共事件时能够做到迅速行动、相互协作、优势互补，在平时能够做到加强对应急物资的储备与管理、加强对应急队伍的管理与培训，促进整个应急体系的协调发展。

　　建立和完善应急资源体系。应急资源是有效应对突发公共事件的物质基础和人力保障，在整个应急体系中具有基础性作用。过去，由于应急体制条块分割等因素，我国的应急资源建设存在两个突出问题：一是对应急物资的储备、保养和对救灾抢险人员的训练重视不够，以致突发事件来临时措手不及，难以做到反应灵敏、快速有效；二是管理分散，即应急资源由不同部门分别掌握和管理，彼此沟通不够，资源无法共享，难以形成合力。针对这种情况，应急资源体系建设的重点应放在两个方面：一是应急物资和避难场所的优化配置，二是救灾抢险队伍的整合与提高。对于应急物资的准备和避难场所的建设，应做到统一规划、常备不懈、信息互通、资源共享；对于救灾抢险队伍建设，应注重不同专业技能人员的优化组合，建立健全组织体系和管理制度，开展经常性的培训、演练与考核，不断提升救灾抢险队伍的战斗力和综合应变能力。

　　建立和完善应急预案体系。应急预案最早始于军队，是将平时制定和执行决策的科学性、严谨性与战时的灵活性结合起来的一种有效形式。应急预案基于对潜在危险源可能导致的突发公共事件的预测，对应对的全过程进行全方位的合理规划，落实应对过程中预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等相关环节的责任部门和具体职责，是实现“反应及时、措施果断”的有效途径。由于应急预案在平时研制，时间上比较从容，因此可以采用科学的方法，并在较大的范围内征求意见、深入论证，从而提高其科学性、可行性、有效性。通过应急预案的研制，可以增强政府及有关部门的风险意识，加强对危险源的分析，研究和制定有针对性的防范措施；也有利于对应急资源的需求和现状进行系统评估与论证，提高应急资源的运用效率。更为重要的是，基于应急预案，应急指挥体系可以组织相关部门进行经常性的演练，从而全面提高整个应急体系的综合处置能力。应急预案体系的建设，应注重结构上的合理化和整体上的高质量：首先要保证各部门上下级预案体系逻辑上的完备性和管理上的协调性；其次要实现条块结合、资源整合、信息共享，省、市级的预案体系应充分发挥各职能部门的资源优势；第三要加大宣传、教育和培训的力度，强化政府及其职能部门的风险意识，提高预案研制团队的责任感和使命感，精心组织、科学评估、严格把关，不断提高预案体系的整体质量。

　　建立和完善紧急状态的法律体系。紧急状态法律体系是整个应急体系建设的制度保证。建立和完善紧急状态的法律体系，应克服法律效力层次不一、责任机构各自为政的弊端，进一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共卫生事件等各专业性的法律法规，建立统一、协调的应对紧急事件的法律法规和制度体系，理顺政府、社会、企业、个人在突发事件应对过程中的权利义务关系。

　　为了使四大体系的功能得到最大限度的发挥，切实提高公共安全保障水平，应充分利用和发挥现代信息技术的优势，尽快构建统一指挥、功能齐全、反应灵敏、资源共享、运转高效的应急信息管理平台。同时，积极开展面向全社会的宣传、教育和培训工作，提高公众的危机意识和责任意识，提高公众的防灾、减灾、避险、自救、互救能力，形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面，从而降低突发公共事件的发生概率，减少灾害造成的损失。