近日，本报接到四川省中兴广告有限公司的投诉称，绵阳市城市管理委员会办公室（下称“绵阳城管”）将离绵阳城区20余公里的绵广高速公路磨家路段纳入自己的“势力范围”，凡在该路段发布广告，绵阳城管都要收取“城市空间资源有偿使用费”，是“典型的违法行政”。

　　据了解，绵阳城管是绵阳市建设局下属单位，是绵阳市市区的城市管理行政执法部门，其执法范围应该是在绵阳城区内。而绵（阳）广（元）高速公路，是国家交通部与省政府共同规划，由省政府投资约80亿元人民币建设并授权省交通厅直管的国道，其中的约91.3公里至92.8公里路段，经过了绵阳市郊的磨家（地名），距绵阳城区尚有20公里左右距离。

　　高速公路广告位城管的地盘？

　　2003年9月，省交通厅下属的成绵（乐）高速公路建设指挥部（下称“成绵（乐）指挥部”）将绵广高速绵阳磨家至广元沙溪坝全长共135.5公里路段广告独家经营权公开向社会招标。在与20余家公司的竞标中，中兴广告中标，并于同年12月18日，与成绵（乐）指挥部签订了《广告位租赁合同书》。该合同书明确规定了中兴广告独家租赁广告位的范围是：绵广高速全线互通式立交区、分离式车行立交桥、新安服务区及公路两侧的公路建筑控制区和公路用地，“全线道路红线两侧区域均可设置广告位”，独家经营权的期限是15年。

　　中兴广告的老总向良明表示，在竞标之前，他们曾仔细研究过相关法律法规。《中华人民共和国公路法》（下称《公路法》）第八条第四款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”他认为：这就是法律授权成绵（乐）指挥部———可以行使绵广高速的“行政管理职责”，其管理职责，当然包括行政许可和路政许可；《四川省公路路政管理条例》（下称《路政条例》）第23条规定：“单位和个人在公路及公路两侧设置标牌、广告牌，必须经公路路政管理机构批准，有偿设置。”老向说：这就是地方性法规授权公路“路政管理机构”，行使行政许可权。

　　中标后，向良明踌躇满志：自己公司对绵广高速公路广告的独家经营活动，合法、有据。但他没有想到：自己公司花巨资中标买来的独家经营权，绵阳城管却不准他在自己“买”来的地盘上设置广告位。

　　高速公路的“地”城管咋来批广告？

　　原来，从广告发布的效果上看，绵广高速135.5公里路段上，其实只有几个主要出口处才是最佳路段，其中最为金贵的口岸，集中在绵阳出口的磨家、龙门段，具体位置是91.3公里至92.8公里处。2004年初，中兴广告规划设计时，发现这区区1.5公里长的高速公路两边，早已建起了近20座广告牌！

　　“这些广告是谁设的？又是谁批准的？”震惊之余，中兴广告多方打听才得知，这些广告都是绵阳城管批准发布的。多次与对方交涉无果后，中兴广告四处走访，得知两点：其一，省政府（川府函[2000]80号）对《绵阳市人民政府关于报批<绵阳市城市总体规划>的请示》，批复为：“城市规划建成区建设用地规模近期（2005年）控制在58平方公里以内，远期（2010年）控制在67平方公里以内。”其二，2002年以前，主管绵阳户外广告设置审批的市规划局，便把设置审批地域限定为绵阳城区五桥以内（即南至南河大桥、东至东方红大桥、北至平政桥、西至双碑立交桥、西南至安昌江大桥），市管公路的广告设置由绵阳市交通局审批。“绵阳城管办接管户外设置审批权后，擅自将管辖面积不到60平方公里的绵阳市区扩大为562平方公里的绵阳行政规划区。他们这样做，是违法扩大审批管辖地域，违法行政！”

　　其实，在绵广高速正式通车的2002年12月28日之前，绵阳城管办便无视有关法律法规，擅自违法批准在绵广高速磨家、龙门两侧公路用地和公路建筑控制区内设置非法广告牌，至今，这种非法广告牌已有17座，总面积约4000平方米；每年，绵阳城管都要为每座非法广告牌核发“绵阳城区户外广告设置许可证”，同时收取这些广告牌的“城市空间资源有偿使用费”。

　　获独家经营权咋是“非法”经营？

　　经绵广高速有关路政部门批准，2004年初，中兴广告在绵广高速公路内，设置了两座单立柱广告牌（即磨家龙寺村三宝山下和磨家收费站两处），绵阳城管办于当年9月16日、10月20日、11月4日，连续三次向其下达了“户外广告位城市空间资源有偿使用费”的征收通知，认定两座广告牌的面积有496平方米，应交“城市空间资源有偿使用费”59520元，如不交，将不核发“绵阳城区户外广告设置许可证”，并“依法予以拆除，在市级新闻媒体予以曝光”。

　　中兴广告负责人觉得非常委屈：“省物价局并未批准绵阳市征收‘户外广告位城市空间资源有偿使用费’，该项收费没有法律依据。绵阳市城管的这项收费是典型的乱收费！”

　　除向中兴广告发来催款书外，绵阳城管在2004年1月至7月，还先后五次下达强制执法责令书、通知书等，责令其“立即停工”或“不得再施工作业”或“自行拆除”。

　　无奈之下，中兴广告只好向绵广高速公路主管部门求救。成绵（乐）指挥部有关负责人出面与绵阳城管办进行交涉，指出其行为是违法的。“但我们前去协商解决时，绵阳城管办主任申泽竟然说：‘我们的那个法（指《市容条例》），高于《公路法》和《路政条例》，我们是对的，没有错。’我们说这是高速公路，该省交通厅管。他却说，这是绵阳的土地，我怎么不管？”中兴广告绵阳分公司老总胥洪远等回忆起当天的情景，一直苦笑和摇头。

　　“我们又向绵阳市人大进行反映。当时分管交通、城建的绵阳市人大副主任景伯周（原绵阳市交通局局长），带上市人大城工委主任卢安荣等同志，对我公司广告牌施工现场进了视察，认为我们设置广告牌的行为是合法的，并叫来申泽进行了当面批评，指出其是违法的，但申泽态度很抵触，甚至扬言：‘我就是不当那个主任，也要把广告牌拆下来！’”

　　针对绵阳城管的“绵建委（2004）责停字502号通知书”，中兴广告于2004年9月向绵阳市政府提起了行政复议申请。“市政府法制办审查后认为，绵阳市建委存在违法行政的问题。”当年12月2日，绵阳市建委以文件形式主动撤销了这份通知书。当地报纸在头版报眼位置报道了这一事件。

　　针对绵阳城管催交“户外广告位城市空间资源有偿使用费”一事，中兴广告于2004年11月再度向绵阳市政府提起了行政复议申请，复议开庭后，申泽主动给向良明打电话求情，并于2005年1月7日写下了“书面保证”：1、撤销缴费通知，不征收城市空间资源费；2、对中兴广告在绵广高速公路用地范围内设置广告不再审批。之后又当着多人的面口头承诺：不再审批绵广高速公路建筑控制区范围内的广告。

　　投入巨资无回报广告公司亏惨了

　　中兴广告没料到的是：知道错了，但绵阳城管却不改错，对过去由他们违法审批的非法广告牌，不但不予以拆除，反而每年继续为其核发“绵阳城区户外广告设置许可证”，同时收取“户外广告城市空间资源有偿使用费”。

　　对申泽及绵阳城管的言而无信与坚持错误，向良明非常不解：“《四川省公路路政管理条例》第28条规定：‘公路与城市道路的划分，应以是否形成街道或近期城市发展规划区域为界限，由省级交通主管部门与当地城建部门共同商定。’省交通厅什么时候同意将绵广高速公路划为绵阳市的城市道路的？既然未经省交通厅同意，你又凭什么跑到绵广高速公路管理范围内去审批广告、收费？”

　　向良明说，2003年底签约后，他原计划2004年内在绵广高速公路绵阳段设置二十座单立柱广告牌，结果只设置完成了九座，占年度计划的45%；而且每设置一座广告牌，基本上都要遭到绵阳城管的拼命阻挠，“不仅连发强制执法文书，而且派人守在工地，阻挠、恐吓，仅误工费我们就赔了上万元；我们建筑的单立柱广告牌，每座成本在15万元至30万元，但投放巨资却难有回报———因为绵阳城管审批的那些非法广告牌，成本低廉，以很低价格招揽客户，导致我们亏损累累。”

　　向良明说，绵广高速公路涉及绵阳、广元两市，但广元城管从未干预高速公路范围内的广告发布和审批。“绵阳城管在绵广高速公路管理范围内，至今连续几年违法收取的‘户外广告位城市空间资源有偿使用费’上百万，应依法返还我公司。”

　　实地调查“拆除”广告位仍在招商

　　在磨家发布广告较多的，有四川吉盛房地产开发有限公司、四川博迈建设有限公司、绵阳增艺广告有限责任公司，记者先后以“想发布广告的成都客户”身份，对上述三个公司进行了暗访。

　　11时10分，我们来到绵阳长虹大道46号，发现吉盛房产和博迈建设原来是同一家公司。在大楼5楼，吉盛房产综合部经理李春红接待了我们。她在电脑上调出了吉盛房产在磨家的5座立柱广告牌的具体位置：“要哪一座？你们自己选。”我们问：“这是不是合法的广告牌？有相关手续吗？”李春红给我们复印了绵阳城管颁发的“绵阳城区户外广告设置许可证”，颁发日期是2005年9月19日。问交了多少“城市空间资源有偿使用费”，李春红不答。

　　上午11时45分，我们又来到绵阳临园路中段61号森腾大厦5楼的增艺广告。总经理曾艺接待了“成都客户”。曾艺画出了自己公司在磨家的两块广告牌的具体位置：“现在只剩下这块民房屋顶的广告位（没租出去）了。”我们当时有些惊讶：这块广告位，就是申泽说的“拆除了三个”中的一个！

　　一番讨价还价，曾艺对这块单面（18×6）平方米的广告牌，坚持要价在5万上下。“城管许可证？当然有。没得我敢租给你们吗？”

　　采访中，记者意外得知，早在2004年的3月18日，物价部门就明令绵阳城管不得收取所谓的“城市空间资源有偿使用费”，可后者在一年后的5月19日，依然在强收此费。磨家一亩三分地谁是真主人？

　　4月12日下午两点，我们来到成绵广高速公路91公里处的绵阳磨家。到了此处，仿佛置身广告林：单立柱、双立柱，单面、双面、三面、四面，各种各样的广告牌子，矗立在公路两侧，仔细数了数，从91.3公里处至92.8公里处的短短1.5公里路段中，就有大大小小27座广告牌。

　　再细看，我们发现了安全隐患：有两块巨大的广告牌，凌空伸进了高速公路的路面至少两米，“万一质量有问题或者年久失修掉下来，直接砸到高速行驶的车上，后果不堪设想。”据知情人介绍，其中一座广告牌的基础只用了不到4吨水泥，纯粹是“豆腐渣”工程，随时可能砸向公路。

　　绵阳城管：交通有经营权我们有审批权

　　4月13日上午9时10分，我们来到绵阳市城市管理委员会办公室。走廊墙壁上，绵阳城管2006年工作“重中之重”就是：“完成磨家精品旅游广告牌设置的动员、招标工作，协助中标广告公司进行广告牌的设置”。换句话说，绵阳城管还在将绵广高速磨家段纳入自己的城区管理辖区。

　　“说我们（审批的广告牌）是非法的？怎么这样说？我们又没批准在公路上设置。”针对在磨家高速公路两侧发布广告，申泽表示，“绵广高速管理处只有经营权，没有审批权，只有我们才有审批权。省交通厅完全可以和我们合作，我们双方进行调整和统一规划。”申泽肯定中兴广告取得的15年独家经营权是合法的，“但我们（审批在磨家发布广告）也没违法。他（指中兴广告）说我们违法管理，他可以起诉。”申泽说中兴广告的经济利益应该得到保护，“他买断之后，我们就没审批一个。”

　　至于拆不拆除那些被中兴广告指为非法的广告牌，申泽表示：“这是法律之间在打架。”“但为了审慎，我们停止了审批，而且也调整了一些：拆除了三个，还搬迁了三个。”他语气肯定地表示：不可能按中兴广告说的全部拆掉，只留中兴广告自己的。

　　谈到磨家广告牌和绵阳城管的关系，申泽说：“总的有二十几个，我们管到的有十几个。其他的是广告公司自己立的。”“怎样收费？我们只收取了3个单立柱广告牌的城市空间资源费，一个单立柱一年1.5万至2万。总的就收了这么多，钱都交财政了。”

　　至于到底有几个是绵阳城管批准的、收了几个广告牌的城市空间资源费，申泽前后说的不一样，最后说自己记不清了。此时，具体经办此事的主任科员梁光淇刚好来找申泽，申就问她到底有多少，梁说“十多二十个吧。最后，梁叫人搬来一部手提电脑，几人在电脑屏幕上边指边说：“这里一个，这里一个，这个没报批。”最后结论是：办了手续的（意即缴纳了城市空间资源费）没几个。具体几个？谁也没说清楚。

　　申泽说，“绵阳正打造西大门（指磨家一带）的旅游广告，它代表着绵阳的城市形象，不是某些广告公司赚钱的场地。现在有些人乱立广告牌，有损绵阳的城市形象。”申泽说磨家一带是绵阳的“主要门面，于情于理，我们都要管”。他希望省交通厅和中兴广告等有关各方，“尊重绵阳当地”。“（绵广高速修建）征地，土地才2万一亩，问题都甩给我们绵阳政府了。”

　　申泽最后强调：绵阳城管审批磨家户外广告发布，没有违法行政。“我们是绵阳市政府授权的户外广告审批单位。说我们违法行政？这样说不公正。”

　　4月13日上午，我们采访了绵阳市人大常委会城乡建设环境资源保护委员会（简称城工委）主任卢安荣，他曾陪同市人大副主任景伯周去过中兴广告的施工现场。卢安荣认为，绵阳城管（在磨家审批广告）“是有些欠妥”。

　　省交通厅：高速公路两侧广告“婆婆”多

　　据了解，2004年12月，四川省交通厅成绵广高速公路交通执法支队二大队查处了增艺广告公司的屋顶广告牌，并于2005年4月底提交到了绵阳市涪城区人民法院执行强制拆除。

　　为保住这块牌子，增艺广告向法院交出了一份由绵阳市城管办于2005年颁发的《绵阳城区户外广告设置许可证》。但涪城区法院行政庭庭长吴倩认为：“绵阳城管的许可证对抗不了《公路法》。必须拆除广告牌！”增艺广告很委屈：“我们交了钱，得到了许可；又花了那么钱建筑这块牌子。现在你们要我拆，损失找谁赔？”法院有关人员回答：“损失可以找绵阳城管办赔。”

　　省交通厅政策法规处处长张钧4月15日下午接受记者电话采访时说：“高速公路两侧的户外广告，交通、工商、城管等都在管，只靠交通一家，要想彻底整治、清理那些非法广告，显然是不行的。”他说，目前，省交通厅正与省工商局协商、研究，准备发布各高速公路的户外广告规划，“只是目前还没有实质性的进展。”关于绵阳城管审批在绵广高速磨家一带发布广告之事，张钧说：高速公路控制区内的广告审批，是交通部门的权限，“绵阳城管介入审批甚至收费的那些广告牌，我们都有权拆除。只是考虑到当地政府对高速路的关心、支持，目前我们还没动手。但从法律、法规方面看，我们是有权拆除的。”

　　律师说法：城管有无审批权　应看是否属城区

　　四川衡平律师事务所的律师何晓风说，依据《城市市容和环境卫生管理条例》，绵阳城管是绵阳市城市管理行政执法部门，其主要职责是城市市容环境监督、管理、维护及综合执法工作。其范围包括城市道路、建（构）筑物、园林绿地、户外广告及标志、夜景灯饰、施工工地、水域环境和环境卫生等。“它的执法范围在绵阳城区。”

　　谈到绵广高速公路两侧公路控制区内的广告发布到底由谁收益和谁有审批权，何律师说，作为经营性的高速公路公司，合法取得高速公路的经营管理权，其权利范围至高速公路红线内。在符合《公路路政管理条例》和其他法律、法规的规定情况下，在红线范围内设置广告位即广告空间资源，其处置和收益权归该高速公路公司所有。

　　何晓风说，这里有个关键问题，那就是这段高速公路是否属于绵阳的“城市规划区”，“其范围的归属，确定了绵阳城管是否有权审批、管理该路段的户外广告设置。如果不是，那么绵阳城管就无权到那里去管理、去执法。”　本报首席记者曹笑实习生唐文才摄影王长久