中国新闻周刊：分税制改革浙江路径

　　通过“省管县”和“乡财乡用县管”，浙江省省以下分税制改革的路径逐渐明晰

　　★ 文/白红义

　　肇始于1994年的中央和地方分税制改革，为从制度层面解决中央与地方之间的财政关系提供了一次成功的创新。经过十多年的运行之后，分税制往何处去成为目前官学两界关心的一个热点话题（详见本刊《分税制之辩》一文）。

　　如何进一步完善分税制，尤其是省级以下的分税制，从而使现有的五级财政体制（中央、省、市、县、乡）逐步过渡到较理想的三级财政体制（中央、省、县）？

　　浙江在省以下分税制改革的一系列探索为这一问题提供了一个现实参考：一面是“省管县”，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但财政同级，市级财政只管市辖区；一面是“乡财乡用县管”，其逻辑是乡镇这一级不再作为财政的实体。

　　这两项改革的成败，将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。

　　省管县之前世今生

　　“浙江并非省管县财政体制的创造者，但却是改革开放以来省管县这一体制复兴改革的最先领跑者和成功实践者。”对于浙江的省管县体制，浙江财经学院财政与公共管理学院副院长张雷宝博士如此评价道，“改革开放前，虽然有过一段时间的市管县试点，但从全国总体上说，还是省管县的管理模式。表面上看，目前我国进行的省管县是一种体制创新，但从历史的角度来观察，则是一种体制复归。”

　　时间回溯五十年。1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，浙江省建立了省级财政。由于收支范围较小，省与县并未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算，向华东地区财政结报。当年，全国实行中央、大行政区、省（市）三级财政。

　　1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系，全国实行了中央、省、县三级财政。从这一年开始，除去“文化大革命”后期的一段时期以外，浙江省一直实行省管县财政体制。

　　事实上，“在省管县延续至今的过程中有矛盾，有斗争”，钟楚生说。八年前从浙江省财政厅财政科研所所长的位子上退下来的钟楚生，对于浙江省省管县财政体制的来龙去脉了然于胸。

　　据钟楚生回忆，浙江在这方面曾有过两次比较大的较量。第一次是1986年时，有一些市长、专员向省长提出，其他地方都是市管县，浙江的财政也要由市里来管。省里把“球”踢回了市县，要两家来统一思想，市的要求遭到县里的强烈反对，较量了一段时间后，因意见无法统一而不了了之。

　　另一次则是1993年，省内一些部门提出，浙江中心城市经济实力不强，是“小马拉大车”，其中最重要的因素是省里管了县的财权，限制了中心城市的作用。但县里说，做大城市要靠市自己，而不是从县里挖一块。后来，老省长沈祖伦出面表态，浙江的强县政策是有道理的，不宜强行改变它。这样，这场争论与较量才算平息下来。

　　1994年，我国确立了分税制财政体制，许多地方都按照“一级政府、一级财政”的原则，巩固或确定了省管市、市管县的财政模式。唯独浙江不但沿袭了“省管县”的模式，而且在此基础上不断使之完善。在市管县渐成主流的背景下，浙江的省管县财政体制倒显得有些“卓尔不群”了。

　　省管县路径

　　浙江省财政厅研究人士吴云法将浙江路径总结为：独特的省对市、县（市）分税制财政体制和“抓两头、带中间，分类指导”的管理方法。

　　据浙江大学公共经济与财政研究所所长朱柏铭教授介绍，浙江省直管县财政体制的基本特征是，省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、工作部署等直接到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系，地级市与县之间只在预算外收入上有结算关系。

　　所谓“抓两头、带中间，分类指导”政策，用原浙江财政科研所所长钟楚生的话即“一头是强县，一头是贫困县，分别采取不同的做法。”

　　浙江省以县财政收入亿元划线，高于此线的37个县属于发达县，低于此线的17个县属于欠发达县，各占全省县数的60％和30％，中间的中等县市约占10%。不同类型的县市实行不同的政策，如“亿元县上台阶”政策和“两保两挂、两保两联、三保三挂、三保三联”政策等，不搞一刀切。

　　2003年，浙江省又对上述政策进行了调整和完善，对发达和欠发达市、县（市）的财政政策分别整合归并为“两保一挂”和“两保两挂”政策。

　　“两保一挂”指市、县（市）在确保实现当年收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，实行省奖励与其地方财政收入增收额挂钩的办法。“两保两挂”即市、县（市）在确保实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。

　　浙江浦江县被归入发达县一类，因而享受“两保一挂”政策。但浦江县财税局预算科科长黄英俊表示，无论是从收入总量，还是人均总量来看，浦江县都应归到欠发达地区行列，理应执行“两保两挂”政策，“少上交、多补助”。

　　尽管对于所谓发达与否的认定标准有些许疑义，但黄英俊并不否认，“从这项制度运行十几年的情况来看，反响比较好，不然也不可能保留这么多年了。”

　　据朱柏铭介绍，省直管县财政体制之所以能促进县域经济的发展，主要有两个原因，即县级政府获得了更多的权限，而省级政府的协调能力也得到了充分发挥。

　　在朱看来，层级低的地方政府较之于层级高的地方政府更有信息优势，因而能够做出更好的决策。在省直管县财政体制下，县级政府拥有对县域经济的规划权和调控权以后，可以利用充分的信息，参与资源配置。同时，由于这种财政体制阻止了地级市对财政资源的索取，地方政府之间竞争的结果是为民众提供了更好的地方性公共产品。

　　由于省直管县，省里就有可能集中更多的财力，统筹地区之间的发展。浙江省内地区之间的差别也很大，丽水、衢州、舟山所属的县相对落后。据统计，浙江省省级财政仅通过“两保两挂”给欠发达县的补助和奖励，2002年达到30.5亿元，2004年增加到42亿元。连续13年保证教师、公务员工资及离退休人员生活费按时足额发放。

　　“乡财乡用县管”试水

　　这一边，省管县体制不断得到完善。那一边，乡镇财政体制改革又方兴未艾。

　　2005年10月，浦江县政府办公室发出第92号文件《关于开展“乡财乡用县管”试点工作的通知》，开始着手对乡镇财政体制进行改革。

　　据浦江县财税局预算科科长黄英俊介绍，2004年浦江县刚刚对原有的乡镇财政体制进行过一次调整和完善，实行了“划分收支、核定基数、超收分成、短收扣减、奖赔挂钩”的新体制。

　　作为新一轮改革方案的主要撰写者，黄英俊表示，此番改革是在2004年改革基础之上的进一步完善。这次改革最突出的一点是，试点乡镇只保留一个经费支出账户，取消其他所有账户。“乡镇财政混乱的一个表现就是户头太多。”黄英俊说。

　　另外，由县财政设立统一的乡镇非税收入专户，以保证项目专款专用。此前，“项目经费移用的情况在乡镇比较普遍。”

　　除此之外，黄英俊表示，改革也不乏精简机构、减少人员、降低行政成本的目的

　　此前，永康、义乌等地业已展开对乡镇财政体制的改革工作。“目前对于乡镇财政的改革，省内并没有一个统一的部署。因此，各地的改革方案也不尽相同。”黄英俊说。

　　目前浙江省县与乡镇之间的财政关系并不完全统一，各地有自己的制度安排，但基本上是“核定收支、超收分成”的体制。“核定收支”是指核定乡镇财政收支的范围与基数，“超收分成”是指乡镇财政收入超过基数部分，县财政给予一定比例的分成收入。

　　浙江大学公共经济与财政研究所所长朱柏铭教授认为，这种“核定收支、超收分成”的体制并非完美无缺，在收支范围的划分和收入基数的核定等方面仍有进一步改进的余地。不过，总体说来，这种体制体现出“因地制宜”的原则，因为每个市县可以根据当地的实际情况决定收支范围、基数及分成比例。

　　上世纪80年代中期，浙江省基本建立了乡镇财政。按照制度建立的预期目标，乡镇财政的建立应为乡镇政府履行政治、经济和各项社会管理职能提供财力保障，满足农村社会公共需求。

　　自乡镇财政建立以来，浙江省各县便制定了各种形式的收支挂钩的乡镇财政体制。但实际上，这种体制并不是真正意义上的“分灶吃饭”体制。乡镇财政建立已近二十年，即使是上级十分强调“分税制”在县乡财政之间的落实，迄今为止浙江省绝大部分县市并未在体制上真正落实过。

　　“这既是政权管理体制现实所决定的，也是受乡镇规模狭小、调控能力薄弱、县级财政必须高度集中财力为乡镇提供基本保障等现实因素决定的。”台州市财政局在一个课题报告中如此解释其原因。这份名为《对乡镇财政根本出路的思考》的课题报告获得了浙江省财政厅2005年课题评比二等奖。

　　报告指出，一直以来在研究乡镇财政问题方面的一个思维定势是，乡镇一级的困难和问题是乡镇财政发展过程中，由于改革没有完全到位，分税制财政体制没有落实到乡镇级，县乡两级财权与事权不清所造成的。

　　事实上，目前的行政管理体制决定了县与乡镇的事权实质上是一体而无法明确予以区分，从而决定了县乡两级的财权难以根本区分。

　　在上述课题报告中，台州市财政局的研究人员提出，解决乡镇财政困难的根本出路，在于从制度上重新设计乡镇一级的财政管理体制，县级财政承担全县区域范围内的财政资金分配与管理，即“重新建立适应县乡实际的财政财务管理体制，撤销一级财政建制。”

　　而浦江县的改革方案与上述思路有不少契合之处。县政府办公室发布的通知中称，在确保乡镇财政预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，把乡镇作为县财政一级预算单位，实行乡镇财政综合预算部门化管理。该通知的标题更是开宗明义地指出了此次改革的总体思路——“乡财乡用县管”。

　　在浦江县这轮乡镇财政体制改革中，经济税源相对薄弱、财政收支规模相对较小的花桥乡成为了首个试点乡镇。据黄英俊透露，下半年将扩大试点范围。